Due sentenze della IV Sezione del TAR Lazio, decise il 25 febbraio 2026, respingono l’impianto difensivo della concessionaria pubblica e rafforzano (per ora) la tenuta regolatoria del sistema DAB costruito dall’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni e dal Ministero delle imprese e del made in Italy.
Il giudice amministrativo conferma, da un lato, la legittimità del PNAF-DAB e dei successivi atti attuativi; dall’altro, ritiene corretta la rideterminazione dell’obbligo di cessione di capacità trasmissiva (cd. must carry) a fornitori di contenuti indipendenti anche in capo a RAI.
Sullo sfondo, una linea giurisprudenziale che considera ancora aperta la controversa “fase di avvio dei mercati” della radiofonia digitale terrestre e che, proprio per questo, reputa tuttora giustificati gli strumenti eccezionali di regolazione pro-concorrenziale. Ma che apre, allo stesso tempo, anche una porta ad un ricorso al Consiglio di Stato per RAI, perché propria la strenue difesa di una fase di avvio dei mercati infinita è il punto debole di molte vicende che si intrecciano nel settore radiofonico.
Come l’insostenibile veto all’iscrizione all’indagine Audiradio dei nativi digitali, la decisione dell’automotive di emarginare la ricezione broadcast a favore dello streaming (circa l’80% della popolazione italiana utilizza uno smartphone o si connette a Internet da mobile) e, in tema di interferenze internazionali, la diffidenza degli stati esteri verso l’instabilità radioelettrica italiana.
Sintesi
Due sentenze del TAR Lazio del 25 febbraio 2026 respingono i ricorsi RAI rafforzando l’impianto regolatorio del DAB definito da Agcom.
Il giudice conferma sia la legittimità del PNAF-DAB sia la rideterminazione del must carry a 108 CU anche per la concessionaria pubblica.
Secondo il TAR, la fase di avvio del mercato DAB non può considerarsi conclusa, perché coperture e diffusione dei ricevitori non hanno ancora raggiunto le soglie regolamentari richieste.
Questa impostazione consente di mantenere in vigore strumenti eccezionali di regolazione pro-concorrenziale a favore dell’accesso dei fornitori indipendenti.
La decisione si fonda però su assetti fotografati tra il 2022 e il 2023, elemento che potrebbe costituire uno dei motivi di appello al Consiglio di Stato da parte di RAI.
Il TAR ha inoltre escluso che RAI abbia dimostrato l’impossibilità di garantire i contenuti regionali, ricordando la possibilità di utilizzare, a tal fine, capacità trasmissiva sui mux locali.
I giudici escludono anche che nel settore radiofonico esista una base normativa primaria per riconoscere a RAI una rete nazionale DAB “decomponibile”, diversamente da quanto avviene nella televisione digitale terrestre.
Quanto al must carry, il TAR ritiene legittimo l’allineamento dell’obbligo di cessione tra RAI e operatori privati, in nome dei principi di equità, trasparenza e non discriminazione.
Nel complesso, le due decisioni consolidano la transizione regolata al DAB, ma lasciano aperti interrogativi sulla tenuta di una fase di avvio protratta troppo a lungo e sui suoi pericolosi riflessi commerciali, tecnologici e giuridici anche al di fuori della presente vicenda.
Pubblicità
Pubblicità
Il perimetro tecnico-giuridico
Due recenti provvedimenti giudiziari si collocano nel medesimo perimetro tecnico-giuridico: quello della transizione della radio italiana dalla FM al DAB+, nel punto in cui si intrecciano pianificazione frequenziale, disciplina della fase di avvio del mercato, obblighi di accesso alla capacità trasmissiva, tutela del servizio pubblico, ma anche rapporto (teso) con l’industria automobilistica per preservare la ricezione digitale sulle quattro ruote e confronto con gli stati esteri sull’utilizzo di frequenze in regime di instabilità pianificatoria.
Le sentenze
Parliamo di due sentenze datate 25 febbraio 2026 a conclusione del primo grado di ricorsi di cui ci siamo più volte occupati.
La prima sentenza, resa nel giudizio n. 13255/2022, riguarda il ricorso di RAI contro la delibera Agcom 286/22/CONS sul Piano nazionale provvisorio di assegnazione delle frequenze in banda VHF-III per il DAB, i successivi decreti ministeriali sul calendario di attuazione e, con motivi aggiunti, anche la delibera 145/25/CONS sulla ridestinazione al servizio digitale radiofonico via etere di frequenze già pianificate per la rete televisiva nazionale 12.
La seconda, al termine del giudizio avanti al TAR Lazio rubricato al n. 1405/2024, investe invece la delibera Agcom 292/23/CONS, cioè l’atto con cui l’Autorità ha rideterminato l’obbligo di cessione di capacità trasmissiva (cd. must carry) dopo il precedente annullamento giurisdizionale della delibera 455/19/CONS.
La controversa fase di avvio del mercato DAB
Il primo dato di rilievo, comune ad entrambe le pronunce, è che il TAR non ha accolto la tesi di fondo di RAI secondo cui la pianificazione ormai raggiunta e la diffusione degli apparati dovrebbero indurre a ritenere conclusa la fase di avvio del mercato DAB. Al contrario, il Collegio ha assunto come decisivo il parametro normativo contenuto nel Regolamento DAB di cui alla delibera 664/09/CONS: per uscire dalla fase di avvio devono concorrere sia adeguate coperture nazionali e locali, sia la diffusione commerciale dei ricevitori digitali secondo le soglie previste. Secondo il giudice, tali presupposti non risultavano ancora integrati, almeno alla data di fotografia della vicenda, risalente tra 3 e 4 anni fa (quindi già vecchi all’introduzione dei ricorsi).
Ed è proprio qui che, con ogni probabilità, si apriranno i motivi di appello RAI al Consiglio di Stato.
Stato dello sviluppo del mercato…
La motivazione della decisione del TAR, sotto questo profilo, è particolarmente tecnica e, paradossalmente, proprio per questo fragile. Il TAR valorizza l’istruttoria Agcom sullo “stato di sviluppo del mercato della radiofonia digitale”, ricordando che alla data della consultazione pubblica (ed è questo, come detto – a nostro avviso -, uno dei punti deboli) risultavano 681 impianti dichiarati in esercizio, di cui il 61% riferibile ai tre operatori nazionali, il 16% alla RAS e il 23% a 22 consorzi locali.
Pubblicità
Pubblicità
… al 2022
Ma soprattutto richiama i dati di copertura radioelettrica: al 31 dicembre 2022 RAI dichiarava per il proprio multiplex DAB+ una copertura pari al 56% della popolazione e al 32% del territorio, a fronte dell’82% della popolazione e del 58,5% del territorio per DAB Italia e dell’85,7% della popolazione e del 58,18% del territorio per Eurodab. Il TAR sottolinea inoltre che, trattandosi di piattaforma destinata in prevalenza all’uso in mobilità, il requisito territoriale conta tanto quanto quello demografico.
Il numero di ricevitori (tre anni fa)
Anche sul lato dei ricevitori i giudici di primo grado non hanno seguito la prospettazione della concessionaria pubblica: la circostanza che dal 2020 le auto nuove siano dotate di serie di radio DAB non basta, da sola, a chiudere la fase di avvio. Il TAR ha preso atto che, all’aprile 2023, solo il 23,6% del parco auto circolante nazionale risultava dotato di ricevitore DAB+, mentre sul fronte indoor la stima dei ricevitori domestici si fermava a circa 500 mila unità, con un’incidenza non superiore al 15% delle abitazioni.
In altri termini, per il Collegio giudicante, il sistema non aveva ancora raggiunto quel livello di maturità diffusiva che avrebbe legittimato l’abbandono delle misure transitorie disegnate dal regolatore.
Il senso sistemico
È su questo snodo che si comprende il senso sistemico delle due sentenze (pur nella oggettiva debolezza fattuale di una fotografia decisoria a tre anni prima in un ambiente oggetto di rapidissima evoluzione): se la fase di avvio non è terminata, restano pienamente operativi sia il PNAF-DAB come strumento di organizzazione progressiva dello spettro, sia il meccanismo di must carry/capacity sharing pensato per consentire ai fornitori di contenuti radiofonici indipendenti l’accesso alla nuova piattaforma. Il TAR, in sostanza, avalla la (pericolosa) idea che il DAB italiano non sia ancora entrato in una fase di pieno esercizio ordinario, ma si trovi in una transizione regolata in cui l’intervento dell’Autorità continua ad avere funzione riequilibratrice.
I parametri di riferimento
A riguardo, il tribunale amministrativo romano ha respinto innanzitutto la tesi secondo cui l’approvazione del piano nazionale avrebbe dovuto comportare automaticamente la cessazione della fase di avvio e, con essa, dell’obbligo di must carry introdotto in via transitoria. Per il Collegio, la pianificazione è una precondizione per il raggiungimento degli obiettivi di copertura, non il loro equivalente. Solo quando quelle coperture saranno concretamente realizzate e stabilmente esercite si potrà parlare di superamento della fase iniziale. È una puntualizzazione importante, perché separa nettamente il piano della programmazione regolatoria da quello dell’effettivo deployment di rete.
Pubblicità
Pubblicità
I contenuti regionali dove li metto?
Il TAR ha rigettato anche l’argomento RAI secondo cui la struttura attuale del DAB, anche per via della commutazione automatica dei ricevitori veicolari tra DAB e FM, renderebbe di fatto essenziale per il servizio pubblico poter trasmettere integralmente i contenuti regionali sulla piattaforma digitale nazionale.
Il Collegio, a riguardo, ha osservato che il Regolamento DAB contempla espressamente, all’art. 11, comma 2, la possibilità per la concessionaria pubblica di avvalersi, mediante accordi equi, trasparenti e non discriminatori, della capacità trasmissiva degli operatori di rete locali al solo scopo della diffusione della programmazione locale. Dunque, per il giudice, l’asserita insufficienza della capacità nazionale non determina di per sé una lesione del servizio pubblico, perché il sistema regolatorio prevede già un canale alternativo per la regionalizzazione.
Il 23,6% del parco auto equipaggiato di DAB nel 2022
Su questo punto il TAR ha compiuto anche un passaggio che pesa sul piano industriale: ha escluso che sia stata dimostrata l’integrale compensazione della ricezione FM da parte del DAB nella fruizione automobilistica. Il riferimento (come detto al 2023) al 23,6% del parco auto equipaggiato con DAB+ è stato usato proprio per negare che il digitale terrestre radiofonico avesse già assunto una posizione tale da rendere recessiva la rete analogica.
La conseguenza è stata che il ragionamento RAI, fondato sul rischio di perdita di accessibilità dei programmi regionali in mobilità, è stato giudicato costruito su una premessa fattuale non provata.
PNAF
Non meno importante (per comprendere la decisione) è stato il passaggio sulle garanzie procedimentali nella formazione del PNAF. RAI lamentava, tra l’altro, l’incoerenza tra lo schema sottoposto a consultazione e il piano poi approvato, nonché il difetto di motivazione sulle proprie proposte tecniche.
Il TAR, però, ha riaffermato un principio classico della regolazione amministrativa generale: lo schema posto in consultazione è una base di lavoro, non un testo vincolante. L’Autorità può modificarlo all’esito dell’istruttoria senza dover indire una nuova consultazione ogni volta che si discosti dalle ipotesi originarie. Inoltre, trattandosi di atto generale, non è tenuta a confutare una per una tutte le osservazioni degli operatori, purché dia conto delle ragioni sostanziali della decisione finale.
Per il settore, si tratta di una conferma significativa del margine tecnico-discrezionale di Agcom nella pianificazione dello spettro.
La tutela delle minoranze linguistiche del Friuli Venezia Giulia e le risorse frequenziali DAB per le locali finite (come previsto) ai player nazionali
Quanto al tema, politicamente e simbolicamente delicato, della tutela delle minoranze linguistiche in Friuli-Venezia Giulia, il TAR lo ha trattato in chiave strettamente tecnico-giuridica.
La prospettata necessità di associare direttamente a RAI la rete nazionale RN3 per assicurare la programmazione specifica per la minoranza slovena è stata giudicata, da un lato, improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse, alla luce del successivo provvedimento ministeriale del 12 novembre 2025 che ha reso “sostanzialmente equivalenti” RN1 e RN3 (confermando indirettamente la previsione di Newslinet della primavera del 2025 che le sopravvenute risorse frequenziali DAB+ per il comparto locale sarebbero state destinate a quello nazionale a seguito del disinteresse del primo); dall’altro, non dimostrata nel suo presupposto fattuale, poiché non è stata provata l’impossibilità di veicolare quel contenuto anche attraverso le soluzioni consentite dal Regolamento DAB.
Pubblicità
Pubblicità
Il calendario PNAF-DAB
La stessa logica ha retto il rigetto del motivo aggiunto contro il calendario nazionale di attuazione del PNAF-DAB.
Qui RAI cercava di colpire in via derivata i decreti ministeriali del 30 luglio e del 15 ottobre 2024 che fissavano le scadenze di spegnimento e attuazione per bacino, sostenendo che tali atti fossero viziati dal precedente assetto dell’assegnazione delle reti nazionali. Il TAR ha dichiarato, tuttavia, improcedibile anche questa censura, richiamando la sopravvenuta dichiarazione di difetto di interesse resa dalla stessa ricorrente nel connesso giudizio n. 2226/2024, proprio dopo l’adozione del provvedimento ministeriale (di integrazione delle frequenze) che aveva riallineato, nella prospettiva della stessa RAI, l’equivalenza sostanziale tra RN1 e RN3.
La decomponibilità delle reti nazionali DAB
Di particolare interesse è poi il capo della sentenza che investe la delibera Agcom 145/25/CONS, relativa alla ridestinazione al servizio DAB di frequenze già pianificate in banda VHF per la rete televisiva nazionale 12.
In questo caso il TAR non ha seguito l’impostazione della concessionaria. Il Collegio, sul punto, ha infatti osservato come la delibera non respingesse in modo definitivo l’istanza di RAI volta a ottenere un’integrazione stabile della RN1 sul piano nazionale, ma abbia rinviato motivatamente l’intervento, collegandolo sia all’evoluzione del coordinamento internazionale nell’area adriatico-ionica, sia agli esiti del contenzioso ancora pendente sull’assegnazione della RN1 stessa.
Differenze giuridiche col DTT
A ciò aggiunge un passaggio chiave: a differenza del comparto televisivo, nel settore radiofonico non esiste una norma primaria che preveda per la concessionaria pubblica una specifica rete “decomponibile”. Questo riduce sensibilmente il fondamento normativo della pretesa RAI a una configurazione speciale della rete nazionale DAB.
Must carry quanto basta?
La seconda sentenza, sulla delibera 292/23/CONS, si muove in continuità con la prima, ma tocca un tema ancora più delicato: la quantificazione dell’obbligo di cessione di capacità trasmissiva ai fornitori di contenuti indipendenti (cd. must carry).
Com’è noto, la precedente delibera 455/19/CONS era stata annullata dal TAR Lazio, con conferma del Consiglio di Stato, per difetto di istruttoria e di motivazione, nella parte in cui imponeva a RAI una quota di cessione di 216 CU, senza spiegare adeguatamente perché la capacità residua fosse sufficiente a soddisfare gli obblighi di servizio pubblico.
In esecuzione di quel giudicato, Agcom aveva adottato la delibera 292/23/CONS, abbassando l’obbligo a 108 CU ed applicando la medesima misura anche ai consorzi privati nazionali.
Pubblicità
Pubblicità
La determinazione dell’obbligo di trasporto
Sulla questione, RAI sosteneva, tra l’altro, che il riesercizio del potere avrebbe dovuto limitarsi alla sola propria posizione e che l’Autorità non potesse rideterminare anche l’obbligo gravante sui privati.
I giudici amministrativi di primo grado hanno però respinto nettamente questa impostazione, richiamando il principio secondo cui, nella riedizione del potere regolatorio, l’Autorità può rivedere anche profili non direttamente travolti dal giudicato, purché resti nei limiti conformativi fissati dalla sentenza e mantenga coerenza sistemica all’assetto regolatorio. In altri termini, l’ottemperanza non “congela” l’intero quadro precedente: consente, anzi impone, una nuova ponderazione complessiva degli interessi, se necessaria a dare esecuzione razionale al dictum giurisdizionale.
I principi guida
Il Collegio ha considerato inoltre coerente con il principio di parità di trattamento la scelta di imporre lo stesso livello di cessione – 108 CU – sia a RAI sia ai consorzi privati, nonostante la posizione peculiare della concessionaria (e ciò perché tale peculiarità è già riconosciuta ex lege dall’assegnazione di un intero blocco di diffusione ai propri contenuti editoriali). Una volta tenuto fermo quel vantaggio strutturale, l’allineamento dell’obbligo di cessione è stato visto come compatibile con l’art. 2 del Regolamento DAB, che impone equità, trasparenza e non discriminazione fra soggetti privati e concessionaria del servizio pubblico.
Informazione regionale RAI…
Anche nella sentenza sulla delibera 292/23/CONS è peraltro riemerso con forza il tema dell’informazione regionale: RAI sosteneva che persino l’obbligo ridotto a 108 CU avrebbe compromesso la possibilità di erogare correttamente il servizio pubblico, soprattutto ove non fosse stata assegnata la rete RN3.
… su mux locali
Il TAR, però, ha replicato con lo stesso schema già usato nella sentenza sul PNAF: la disciplina regolamentare contempla espressamente l’eventualità di una insufficiente capacità sul multiplex nazionale e, proprio per questo, consente alla concessionaria di servirsi della capacità degli operatori locali per la diffusione della programmazione regionale.
Mancanza della prova dell’impossibilità o onerosità dell’adempimento
Dunque non vi è stata, per i giudici, la prova che la misura fissata da Agcom rendesse impossibile o irragionevolmente oneroso l’adempimento degli obblighi di servizio pubblico.
Pubblicità
Pubblicità
Vincoli normativi
Va segnalato anche il rigetto del motivo con cui RAI aveva chiesto, in sostanza, il congelamento del procedimento regolatorio in attesa della definizione del contenzioso sull’assegnazione delle reti e del nuovo Contratto di servizio.
Il TAR ha affermato, a riguardo, che non esiste una norma che consenta di sospendere un procedimento amministrativo volto all’adozione di un provvedimento regolatorio generale, aggiungendo che la delibera 292/23/CONS era stata adottata in ottemperanza a precedenti decisioni del giudice amministrativo.
Sostenibilità del must carry
Peraltro, Agcom – secondo la valutazione dei giudici di prime cure – aveva costruito la propria analisi in modo cautelativo proprio assumendo come base la rete meno favorevole a RAI, la RN1, così da rendere sostenibile il must carry a prescindere dagli esiti successivi del contenzioso e del coordinamento internazionale. È un passaggio che rafforza l’autonomia funzionale dell’Autorità rispetto alle vicende negoziali e convenzionali del servizio pubblico.
Gli effetti delle due decisioni
Le due decisioni, lette insieme, producono dunque un effetto di sistema molto preciso. Da una parte consolidano il PNAF-DAB, i relativi atti attuativi e la successiva attività di aggiornamento del quadro spettro; dall’altra stabilizzano la scelta di Agcom di ridurre ma non eliminare l’obbligo di cessione di capacità trasmissiva, fissandolo a un livello che il giudice ritiene compatibile con la missione pubblica RAI e insieme coerente con l’obiettivo di non chiudere il mercato della radio digitale ai content provider indipendenti.
Mercato DAB (im)maturo
In termini pratici, il TAR ha stabilito che la transizione al DAB italiano non può essere gestita né come se il mercato fosse già pienamente maturo, né come se il servizio pubblico potesse reclamare, in assenza di una specifica base legislativa, un trattamento pianificatorio e capacitivo del tutto separato da quello del resto del sistema.
Magmaticità dell’assetto radioelettrico italiano
Il messaggio è chiaro: finché le coperture nazionali e locali resteranno incomplete e la penetrazione dei ricevitori non raggiungerà i livelli regolamentari richiesti, la fase di avvio continuerà a fungere da traballante cornice giuridica dell’intero settore.
Una dichiarazione molto delicata, sia perché in altre occasioni il comparto ha ribadito come la piattaforma DAB fosse già a regime, sia perché foriera di un segnale negativo al mercato pubblicitario, oltre che un pericoloso messaggio all’industria automobilistica (in questo momento non particolarmente favorevole ai broadcaster) ed agli stati esteri in ordine alla magmaticità dell’assetto radioelettrico italiano. (M.L. per NL)
Pubblicità
Pubblicità
