Trasparenza e pubblicità nel conferimento di incarichi e consulenze esterne alla P.A.

Le pubbliche amministrazioni possono conferire incarichi di collaborazione esterne all’ente solo previa adozione di una procedura comparativa già disciplinata e resa pubblica.

Il Tar Piemonte, nella recente sentenza n. 2106 del 29 settembre 2008, ha avuto modo di affrontare il delicato e scottante problema dell’affidamento di incarichi esterni da parte della pubblica amministrazione. L’occasione per affrontare tale tema è derivata dall’impugnazione degli esiti di un master universitario. Il ricorrente, fra i vari motivi, lamentava la circostanza secondo cui gli incarichi di docenza al citato master fossero stati affidati a liberi professionisti scelti in totale assenza delle procedure idonee ad assicurare la valutazione comparativa dei candidati e la pubblicità degli atti, così come invece la legge prevedrebbe. La sezione I del Tar del Piemonte, nel decidere, ha preso in esame sia le norme contenute nello Statuto dell’Università di Torino, ove si era svolto il master, sia quelle riguardanti a livello generale la procedura di nomina di personale esterno alla pubblica amministrazione, precisamente l’art. 7, comma 6-bis del Testo Unico sul rapporto di lavoro alle dipendenze delle p.a. (D.lgs. n. 165/01 come modificato dal D.l. n. 223/06), nonché la Circolare 11.3.2008 della Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della Funzione Pubblica, che ha interpretato la normativa in materia di collaborazioni esterne nel senso di affermare che essa si applica a tutte le p.a. ed a qualsiasi tipologia di lavoro autonomo. Così facendo il Tar è giunto a concludere che le nomine, come quella oggetto del ricorso, sono da considerarsi illegittime perché avvenute unicamente sulla base di una scelta operata ad nutum da parte del comitato scientifico promotore del master. A parere dei giudici piemontesi, infatti, qualsivoglia p.a. può legittimamente conferire ad un professionista esterno incarichi di collaborazione, di consulenza, di studio etc., mediante qualunque tipologia di lavoro autonomo, continuativo o anche occasionale “solo a seguito dell’espletamento di una procedura comparativa previamente disciplinata ed adottata e adeguatamente pubblicizzata, derivandone in caso di omissione l’illegittimità dell’affidamento della prestazione del servizio.” Il Tar piemontese ha richiamato poi alcuni precedenti giurisprudenziali in materia di incarichi professionali e di consulenza. Già la stessa sezione del Tar Piemonte aveva avuto modo di affermare che “è illegittimo l’affidamento di un incarico non preceduto da una valutazione comparativa tra i curricula dei candidati e non sorretto da adeguata motivazione circa i criteri della scelta operata” (Tar Piemonte, Sez. I, 25 ottobre 2007, n. 3230). Quanto agli incarichi di collaborazione e consulenza conferiti ad avvocati, si è pronunciato il Tar Napoli, affermando “la necessità della previa adozione di procedure comparative rese adeguatamente note attraverso idonea pubblicità, e statuendo l’illegittimità del conferimento di incarichi di collaborazione e di consulenza legale non preceduti dalle predette procedure ad evidenza pubblica, in diretta applicazione dell’art. 7 comma 6 bis del d.lgs. n. 165/2001” (Tar Campania- Napoli, Sez. II – 21 maggio 2008 n. 4855). Anche la Corte dei Conti si è attestata su analoga linea sostenendo che “in ogni caso, qualsiasi contratto di lavoro a tempo determinato o di collaborazione coordinata e continuativa deve essere preceduto da procedure selettive di natura concorsuale in forza dei noti principi costituzionali” e inoltre che “le leggi finanziarie, oltre a fissare precisi limiti di spesa per gli incarichi esterni, hanno rafforzato il regime di trasparenza degli stessi, attraverso l’obbligo della pubblicità e dell’adeguata motivazione, ed il controllo sui medesimi in capo agli organi interni e alla Corte dei conti ( L. n. 662/1996 D.L. n. 168/2004 L. n. 311/2004 L. n. 266/2005)” (Corte dei Conti, Sez. controllo Regione Lombardia – Deliberazione 11 marzo 2008 n. 37). I giudici piemontesi hanno quindi ritenuto di accostarsi a tale indirizzo giurisprudenziale. Inoltre hanno anche segnalato che il Governo è intervenuto, con D.L. n. 112 del 25 giugno 2008, a modificare l’art. 7, comma 6, D.lgs. n. 165/2001, ulteriormente riducendo il ricorso, come sappiamo spesso indiscriminato ed ingiustificato, da parte delle p.a. alle prestazioni da parte di soggetti ad esse estranei. Con la suddetta modifica sono quindi stati introdotti tassativi presupposti di legittimità per il conferimento degli incarichi esterni, tra i quali si segnalano i seguenti: 1) l’amministrazione deve avere preliminarmente accertato l’impossibilità oggettiva di utilizzare le risorse umane disponibili al suo interno; 2) la prestazione deve essere di natura temporanea e altamente qualificata; 3) devono essere preventivamente determinati durata, luogo, oggetto e compenso della collaborazione. La già citata circolare della Funzione Pubblica dell’11.3.2008 precisa poi che l’affidamento di incarichi a soggetti esterni in violazione dei principi delineati dalla circolare stessa (pubblicità, previa procedura comparativa etc.) è fonte di responsabilità per danno erariale in capo al responsabile del servizio che ha proceduto all’affidamento illegittimo dell’incarico in questione. In assenza dei presupposti di legittimità per l’affidamento di incarichi esterni dovrà dunque rispondere per danni il responsabile della p.a. che ha proceduto alla stipula dei contratti illegittimamente affidati. Il Tar Piemonte ha poi criticato l’operato dell’Università di Torino anche sotto il profilo della violazione dei principi cardine stabiliti in materia di buon andamento e di trasparenza della pubblica amministrazione, nonché di diritto allo studio, sanciti rispettivamente dagli artt. 97 e 34 della Costituzione. Il master torinese non era stato neppure preceduto dalla pubblicazione di un bando di ammissione, cosa che ha ostacolato la possibilità di iscrizione da parte di studenti che non sono stati messi in grado di potere conoscere l’esistenza e l’avvio del corso post universitario. L’Università di Torino, secondo il Tar Piemonte, ha dunque violato “gli articoli 97 e 34 della Costituzione, il canone di trasparenza dell’azione amministrativa ed altresì i principi comunitari che impongono la massima partecipazione alle attività della pubblica amministrazione e la libera circolazione dei servizi nonché la libertà di stabilimento.” Gli incarichi di collaborazione esterne all’ente sono, dunque, considerati leciti solo se assegnati seguendo una procedura comparativa, già disciplinata secondo i rispettivi ordinamenti, che deve essere debitamente resa pubblica. Solo così agendo la p.a. persegue i principi e gli obblighi nascenti dalla legge ed ispirati dalla Carta costituzionale. (D.A. per NL)
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