Storia della radiotelevisione italiana. Humus giuridico sentenza 202/1976 Cost. fertilizzò nascita reti nazionali

Il de profundis del monopolio RAI fu intonato per la diffusione su scala locale. Tuttavia una fine elaborazione dottrinale e l’evoluzione sociale, politica e tecnologica consentirono a breve l’estensione dei benefici liberistici all’ambito nazionale.
All’alba dell’entrata in vigore della L. 103/1975, le pressioni per consentire l’accesso pluralistico al mezzo radiotelevisivo stavano diventando sempre più forti, sicché non stupisce che alla sordità della forze politiche di maggioranza sopperisse la magistratura costituzionale, la quale, con la storica sentenza 202 del 28 luglio 1976, scardinò l’ormai insostenibile monopolio dell’emittente pubblica nell’esercizio dell’attività radiotelevisiva via etere. La Consulta, con la citata importante decisione (così pregnante e “creativa” da essere definita da alcuni “sentenza-legge” o “sentenza-legge di delegazione” ) – cui avevano dato impulso una serie di ordinanze pretorili di legittimità costituzionale degli artt. 1, 183 e 195 del d.P.R. 29 marzo 1973, n. 156 (Codice postale e delle telecomunicazioni) e degli artt. 1, 2, 3, 4, 38, 45, 46, 47 e 48 della legge 14 aprile 1975, n. 103 – aveva dichiarato l’illegittimità costituzionale degli artt. 1, 2 e 45 L. 103/75, nella parte in cui non consentiva (previa autorizzazione statale e nei sensi di cui in motivazione) l’installazione e l’esercizio di impianti di diffusione radiofonica e televisiva via etere di portata non eccedente l’ambito locale e, soprattutto, dichiarava, a norma dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, l’illegittimità costituzionale dell’art. 14 della citata legge 103/1975, nella parte in cui prevedeva la possibilità che, mediante le realizzazioni di impianti da parte della società concessionaria, fossero esaurite le disponibilità consentite dalle frequenze assegnate all’Italia dagli accordi internazionali per i servizi di radiodiffusione. Via libera quindi alle trasmissioni radiotelevisive su scala locale a condizione che non cagionassero interferenze al servizio pubblico. Rimaneva tuttavia da definire che cosa s’intendesse per ambito locale… Nemmeno il decreto del Ministero delle Poste e delle telecomunicazioni del 3 dicembre 1976, pubblicato nel supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale n.339 del 22 dicembre 1976, con il quale veniva approvato il Piano Nazionale di Ripartizione delle Frequenze (da non confondere con il Piano Nazionale di Assegnazione delle Frequenze, che, come vedremo, non avrebbe mai visto concretamente la luce), riusciva a dipanare la matassa, atteso che si limitava a prevedere che le frequenze delle bande 52,5-68 MHz e 174-223 MHz (tv) e 87,5-104,0 MHz (radio) potessero essere assegnate a stazioni private di radiodiffusione televisiva e sonora ripetitrici di programmi del servizio pubblico e, quando possibile, ad altre stazioni private (con il vincolo di compatibilità con le reti del servizio pubblico nazionale da accertarsi preventivamente a cura del ministero), demandando ad una legge specifica la disciplina generale del settore. La questione, com’era facilmente immaginabile, diede presto origine ad un acceso confronto, dividendo coloro che ritenevano preferibile un metro geografico (ambito provinciale, regionale oppure chilometrico) dai sostenitori del parametro demografico (100.000 abitanti, 500.000 abitanti, ecc.).  Nei primi giorni del mese di novembre del 1977, Vincenzo Vita, responsabile per l’informazione del Partito di Unità Proletaria, intervenendo in un convegno sul tema delle emittenti private e della trattativa sulla legge per la regolamentazione del settore, dichiarava infatti: “Le trattative sono ormai vicino all’accordo definitivo tra i sei, tanto da parere prossima la stessa promulgazione della legge (entro tre mesi). I termini del compromesso sono chiari: verrà istituito un consorzio nazionale (di 19 membri) a controllo parlamentare per approntare il piano delle frequenze e le priorità delle autorizzazioni, secondo gli indirizzi regionali e il parere di tre rappresentanti del governo; l’ambito locale sarà precisato sulla base di un bacino di utenza variabile tra 8 Km (per i centri urbani) e 15 Km (per le zone meno popolose)”. Si delineava quindi il primo degli innumerevoli tentativi di definire l’ambito locale attraverso un parametro geografico, se non addirittura urbanistico. Su una posizione diametralmente opposta vi erano, invece, i (pochi) sostenitori della necessità d’individuazione di un parametro slegato da connotazioni geografiche o demografiche. Questa scuola di pensiero veniva ben rappresentata dall’acuta osservazione della rivista Millecanali, che, nello stesso periodo, scriveva: “A quali condizioni un’emittente tv può considerarsi realmente locale? La sentenza della Corte costituzionale che liberalizza le iniziative di tv private purché locali, non lo chiarisce. In attesa delle definizioni giuridiche, legate all’assegnazione delle frequenze, va posta una domanda. E’ giusto considerare “locale” un’emittente solo in quanto trasmette in un’area circoscritta a una parte del territorio nazionale? “Locale” è allora semplicemente un dato tecnico, l’area geografica di emissione corrispondente al raggio e potenza del trasmettitore? O non ci sono piuttosto dei servizi particolari richiesti, delle condizioni di contenuto che possono fare della tv privata una tv locale? Crediamo di sì”. Il ragionamento effettuato dal giornalista della rivista settoriale, appare oggi anticipatore di concetti che avrebbero trovato una totale emersione nell’ambito dello sviluppo di Internet, oltre venti anni dopo. Il quotidiano La Repubblica, commentando, nel novembre 1977, la nascita dell’emittente Antenna 3 Lombardia , che aveva inaugurato le proprie trasmissioni ufficiali trasmettendo un importante incontro di pugilato , a riguardo dell’elevata distribuzione del suo segnale in ambito ultralocale , scriveva: “Si va verso un’articolazione precisa delle strutture: i network nazionali da un lato e le tv private autenticamente locali dall’altro”. Sempre la rivista Millecanali metteva in guardia gli operatori e l’opinione pubblica dal pericoloso rapporto tra una particolare accezione di “concentrazione” (intesa come di capitali e testate, da parte di grandi gruppi) e “diffusione” (attraverso emittenti impiegate unicamente quali ripetitori locali di programmi prodotti in ambito nazionale). Nell’editoriale dell’ottobre 1977, sotto il titolo “Tv private: disperdere per concentrare”, il direttore del periodico osservava che “I responsabili di una delle più potenti emittenti private oggi in funzione sul territorio nazionale ci dichiaravano, poche settimane fa, la loro totale disponibilità ad accettare le limitazioni in ordine al raggio di emissione che dalla nuova legge conseguirebbero. Certo, perché quella, come altre grosse emittenti (…) comprendono in realtà due settori di attività interdipendenti. Una cosa è, infatti, l’emittente vera e propria, il centro di trasmissione che irradia oltre i confini regionali notiziari, film “dirette” e così via. Altro è il centro di produzione che realizza non solo programmi per l’immediata diffusione via etere ma che è anche a capo di un circuito commerciale dei prodotti che raggiunge molte emittenti piccole e medie sparse sul territorio della penisola o installate poco dietro i confini nazionali”. Osservava il giornalista specializzato: “Ciò significa che esiste in realtà un doppio canale di diffusione: quello “reale” – più o meno territorialmente circoscritto – e uno infinitamente più vasto, e potenzialmente sempre estensibile. Esiste, di fatto, un raggio di emissione dichiarato, una potenza tecnicamente e giuridicamente controllabile, ed esiste un raggio d’azione, un circuito “sotterraneo” e parallelo. E’ un sistema che offre indubbiamente ampie garanzie: si può scavalcare qualsiasi limitazione alla creazione di catene e concentrazioni “esplicite”, si possono scavalcare controlli nella concessione delle frequenze in sede locale”. Non era ancora stata “fatta la legge” (di sistema) e già pareva essere stato “trovato l’inganno”! I grandi gruppi editoriali stavano, in effetti, percorrendo due strade differenti verso un unico obiettivo: la costituzione di catene televisive nazionali. Se non si fosse riusciti a scardinare il residuo monopolio pubblico sulla diffusione tv in ambito nazionale in interconnessione strutturale (cioè con collegamenti in ponte radio), attraverso continue sollecitazioni alla Corte costituzionale, oppure facendo approvare una legge liberalizzatrice, sarebbe stata proseguita la soluzione alternativa della costituzione di network di emittenti locali i cui programmi sarebbero stati realizzati e distribuiti da pochi grandi centri di produzione (che di fatto avrebbero controllato sia il mercato della produzione che della raccolta pubblicitaria nazionale, impiegando le emittenti locali come semplici ripetitori). Osservava a riguardo, con acume, Millecanali: “E’ anche, probabilmente, il sistema più redditizio: trasmettere pubblicità su zone – per ora – anche vaste significa, nel migliore dei casi, “coprire” i confini regionali; vendere programmi realizzati per un circuito commerciale con short pubblicitario in coda – o addirittura programmi sponsorizzati – significa di fatto costruire un circuito pubblicitario nazionale. Per questo una regolamentazione tutta tecnica alle tv miliardarie non fa paura. Due, tre, cinque centri che concentrano la produzione di programmi tv e fungono, con le proprie emissioni, da base di lancio dei programmi preconfezionati, e una miriade di emittenti (…) diffuse sul territorio che si muovono nel circuito commerciale aggiudicandosi le prime, le seconde, le terze visioni”. “Non ci piace costruire immagini apocalittiche” – concludeva infine l’editoriale del mensile di settore – “ma cos’è questa, se non l’immagine del nuovo sistemi degli oligopoli?”. Il rischio della costituzione di grosse concentrazioni editoriali anche nel settore radiotelevisivo era infatti di grande e diffuso interesse, come ben rappresentato, tra gli altri, dall’intervento del giornalista Giulietto Chiesa, membro del Consiglio Regionale per la Liguria, che in una seduta del 1978 avente tema “La riforma del servizio radiotelevisivo” ebbe argutamente a sostenere che “Attardandosi nella definizione di ambito locale” il nostro paese “ha stabilito un criterio che è esattamente il contrario del criterio di gestione sociale – e nell’interesse sociale – di un bene pubblico fondamentale. Ha proposto cioè il criterio dell’economicità d’azienda come unico valido per giungere alla definizione di «ambito locale», aggiungendo con un’affermazione, peraltro attualissima, che “si vuole riproporre nel campo dell’informazione – che è ancora più importante e più decisivo – il criterio della giungla incontrollata degli interessi privatistici a puro scopo di profitto e, in ultima analisi, di manipolazione delle coscienze”. Ad ulteriore dimostrazione di quanto fossero mutevoli le posizioni per la determinazione dell’ambito delle trasmissioni locali, si riporta uno stralcio di un articolo del 23 dicembre 1977 del quotidiano La Repubblica, nel quale s’informava che “gli esperti dei sei partiti dell’intesa programmatica” avevano raggiunto un “sostanziale accordo politico sulla futura legge di regolamentazione dell’etere” e che, nel merito “dell’ambito locale (cioè il raggio di trasmissione)”, si era definito un criterio misto geografico-demografico in base al quale l’area raggiungibile da ciascuna stazione avrebbe dovuto essere “compresa tra i 12 e i 15 chilometri (qualcuno proponeva massimo 10 Km)”, mentre le emittenti “avrebbero potuto servire (“bacino d’utenza”) un numero di abitanti tra i 300 e i 500 mila” . Le emittenti locali, per parte propria, spingevano nella direzione della dimensione della diffusione sostanzialmente coincidente (questioni tecniche permettendo) con la regione: “L’ambito giusto da non superare è quello regionale. L’ambito cittadino o provinciale è difficile da realizzare anche dal punto di vista tecnico, perché non si può mettere un paravento che blocchi le onde”, dichiarava a Millecanali nell’ottobre 1977 il responsabile della tv romana Video Uno. La tendenza, tuttavia, appariva essere quella del progressivo ampliamento sia del parametro geografico che di quello demografico, come attestato dal disegno di legge sulla disciplina del sistema radiotelevisivo approvato nel giugno 1978 dal Consiglio dei ministri, di cui dava conto il quotidiano La Stampa il 23 giugno 1978: “Il disegno di legge – spiegava il giornale – che ora passerà al vaglio del Parlamento, ribadisce il monopolio delle trasmissioni radiofoniche e televisive su scala nazionale, in quanto servizio pubblico essenziale, ma assicura un largo spazio alle emittenti private locali. Il piano di assegnazione delle frequenze sarà predisposto oltre che dagli organi tecnici del ministero anche con l’intervento delle regioni e delle province autonome. Nel determinare i criteri per il rilascio delle autorizzazioni ai privati si è cercato di garantire, nella misura massima possibile, l’esercizio del diritto di iniziativa privata sancito dalla Costituzione. L’ambito in cui potranno irradiare le TV locali sarà suddiviso in aree metropolitane ed extrametropolitane. Le emissioni potranno raggiungere i 15 Km, elevabili a 20. Negli ‘ambiti’ extrametropolitani un’emittente potrà servire un’area comprendente un milione di abitanti, in casi eccezionali un milione e mezzo. Per quanto riguarda le licenze, il disegno di legge stabilisce che ciascun titolare potrà avere da una a quattro concessioni, purché il numero delle domande sia inferiore a quello delle frequenze disponibili e purché con esse non sia servita più del 15% della popolazione nazionale. La pubblicità non potrà superare il 10% delle ore di trasmissione” .Il d.d.l. si era ovviamente formato anche sulla base di una serie di indicazioni rese dal Ministero delle Poste e delle telecomunicazioni che, a riguardo della determinazione dell’ambito territoriale entro il quale il privato aveva il diritto di svolgere attività radiotelevisiva aveva evidenziato, in una propria relazione, come esso fosse “un aspetto fondamentale della complessa problematica connessa all’esercizio dell’iniziativa privata in materia”, che necessariamente doveva essere ancorato ai principi indicati dalla Corte costituzionale , che rimandava a “ragionevoli parametri di ordine geografico, civico, socio-economico, che consentano di circoscrivere una limitata ed omogenea zona di utenza senza peraltro eccessive registrazioni, tali da vanificare l’esercizio medesimo. “Il Ministero richiamava l’attenzione sulla necessità di procedere ad una “utilizzazione ottimale in termini pluralistici dello spettro (radioelettrico, ndr)”, che avrebbe potuto essere raggiunta “soltanto restringendo entro certi limiti l’area di servizio di ciascuna stazione”, così conseguendo la possibilità di riutilizzare la stessa frequenza ad una distanza non eccessiva, tenendo anche conto del grado di compatibilità con le stazioni del servizio pubblico nazionale. Per converso, precisavano i tecnici ministeriali, “si deve anche tener conto della necessità di non restringere troppo le dimensioni dell’area di servizio per non vanificare l’esercizio concreto del diritto dei privati, atteso che impianti con raggi di azione troppo limitati rendono l’iniziativa antieconomica e improduttiva”, osservando come non potessero non essere privilegiate le zone del territorio nazionale in cui vi era una forte concentrazione di popolazione. In base ai dati tecnici acquisiti, per il dicastero delle Telecomunicazioni, la soluzione ottimale, in rapporto alle accertate esigenze, sarebbe stata quella che avesse definito l’ambito locale “con riguardo a singoli capoluoghi di provincia, ovvero a più centri abitati tra loro collegabili con il doppio limite di estensione territoriale (15 Km di raggio massimo per gli impianti televisivi e 20 km per gli impianti radio) e di popolazione (non inferiore a 100.000 abitanti)”, opportunamente precisando che tale soluzione non avrebbe potuto e dovuto essere applicata rigidamente, dovendosi tener conto delle particolari situazioni che potevano presentarsi a riguardo delle singole località. In considerazione di tali circostanze sarebbe stato necessario – a detta degli esperti del Ministero delle Poste e delle tlc – “prevedere in via gradata la possibilità di derogare a tali limiti”, nel caso che ciò rispondesse meglio alla dislocazione degli insediamenti abitativi nella zona e non sussistessero ostacoli tecnici, nonché, “in via ancora più gradata, la possibilità di far luogo, sempre in deroga ai predetti limiti, ad una cogurazione dell’ambito locale diversa da quella tipica sopra indicata utilizzando le frequenze rimaste eventualmente disponibili dopo aver soddisfatto le richieste di autorizzazione validamente avanzate”.Il Ministero suggeriva, in ogni caso, al fine di evitare che l’estensione territoriale diventasse troppo elevata (nell’ipotesi di deroghe), l’introduzione di un particolare limite demografico (concorrente), che portasse ad un’illuminazione non superiore a 500.000 abitanti. Qualora, poi, una verifica degli aspetti finanziari dell’iniziativa editoriale avesse condotto alla conclusione che occorresse assicurare agli impianti un’area di servizio più ampia, per i tecnici incaricati della stesura della relazione a corollario del d.d.l., si sarebbero potute esaminare altre ipotesi, tenendo presente però che alla maggiore ampiezza del raggio d’azione degli impianti sarebbe conseguita inevitabilmente una drastica riduzione del numero delle possibili autorizzazioni, richiamando quindi l’attenzione sul fatto che, ipotizzando un ambito locale a dimensione regionale e quindi con impianti di elevata potenza, la conseguente propagazione delle interferenze avrebbe determinato “la riduzione della possibilità offerta dalla precedente soluzione valutabile in almeno il 50% e, in qualche caso (ad es. Pianura Padana), anche maggiore”. I suggerimenti del Ministero delle Poste e delle telecomunicazioni vennero pressoché integralmente assorbiti nel testo del d.d.l., nel quale, tuttavia, confluirono – oltre ad una serie di confuse indicazioni con le quali si attribuiva ad un Comitato Nazionale per la Radiodiffusione il compito di predisporre i “Piani nazionali di utilizzazione delle frequenze”, attraverso il coinvolgimento delle regioni – anche una sequela di assurde limitazioni di carattere strettamente tecnico, quali il divieto per gli impianti trasmittenti televisivi “di avere una potenza effettiva irradiata, secondo la definizione del Regolamento Internazionale delle Radiotelecomunicazioni, superiore a 1000 Watt nelle varie direzione ed una altezza dell’antenna trasmittente superiore a 150 metri sulla media del territorio circostante”, mentre per gli impianti radiofonici (che dovevano operare sono in Modulazione di Frequenza), la potenza veniva fissata in 200 Watt e l’altezza del sistema radiante in 100 metri . Ne derivò un pastrocchio normativo destinato a sicuro fallimento (come infatti avvenne), sicché si proseguì con interventi della magistratura penale e civile che tentarono, spesso in maniera contraddittoria o tautologica (del tipo: “è locale la trasmissione che non è diffusa a livello nazionale”), di definire i limiti di copertura (e quindi di espansione editoriale, commerciale ed imprenditoriale) di quelle emittenti che si stavano ormai sviluppando dopo la fase sperimentale del primo quinquennio successivamente alla “liberalizzazione dell’etere”, con un orientamento prevalentemente negatorio della possibilità di svilupparsi oltre il convenzionale ambito locale costituito dalla regione di appartenenza. Va naturalmente detto che vi furono interventi di segno contrario, come quello del pretore Francesco Lalla di Genova, designato, in sostituzione del pretore Fasanelli (ricusato da uno dei difensori e per ciò rinunciatario dell’incarico), nel processo iniziato il 18 aprile 1978 a carico di sette emittenti televisive liguri per asserita violazione dell’art. 45 della L. 103/1975 “per aver installato ed esercitato impianti via etere di programmi sonori e televisivi eccedenti l’ambito locale”. Il procedimento penale, cui aveva dato impulso una denuncia dell’avvocato Eugenio Porta, presidente dell’Associazione Nazionale Teleradio Indipendenti (una rappresentanza sindacale di stazioni radiotelevisive locali), si concluse il 17 gennaio 1979 con l’assoluzione degli imputati: il convincimento del giudice si era fondato sulla mancata definizione da parte del legislatore del concetto di ambito locale. Scriveva, a riguardo, il quotidiano Il Giornale del 1° febbraio 1979: “Ciò non significa l’ammissibilità di un’indiscriminata libertà d’antenna, ma, secondo il magistrato, bisogna configurare un concetto limite di proporzioni maggiori, con caratteristiche di riconoscibilità e certezza, in base al quale l’ambito di trasmissione di ciascuna emittente non si debba espandere fino a ledere altri interessi costituzionalmente protetti”. Anche a Firenze, nella seconda metà del 1977, il pretore (dr. Daniele Propato) aveva ritenuto che non costituisse reato l’installazione di un ripetitore da parte di un’emittente al fine di “ottenere nell’etere l’irradiazione dei segnali in zone di territorio che presentano ostacoli naturali”. Nel caso di specie, il pretore aveva assolto i responsabili di tre emittenti radiofoniche fiorentine rinviati a giudizio a seguito di una segnalazione dell’organo ispettivo dell’Amministrazione postale (Escopost), che aveva accertato che le stazioni monitorate utilizzavano ciascuna un ripetitore per la diffusione extralocale dei loro programmi, contestando così l’impiego di apparati il cui uso (pur regolarmente denunziato) “non era legittimato dal rilascio di preventivo atto di concessione”. Le emittenti, denunciate per violazione dell’art. 195 del codice postale, non avrebbero potuto – a parere della diramazione locale del Ministero delle Poste e telecomunicazioni – nemmeno giovarsi degli effetti della sentenza 202/1976 della Corte costituzionale, che aveva dichiarato incostituzionale l’art. 45 della L. 103/1975, posto che essa non avrebbe interessato i “ripetitori” ma solo l’emissione principale. La tesi accusatoria non fu condivisa dal pretore, che, invece, ritenne che i ripetitori del programma principale facevano parte integrante dell’emittente intesa come unità editoriale, sicché il relativo esercizio andava considerato pienamente consentito. Il convincimento del pretore toscano che l’attività delle emittenti in giudizio non costituisse reato si era fondato, in particolare, sul contenuto del Regolamento Internazionale delle Radiocomunicazioni, laddove esso affermava che “costituiscono stazione radio anche apparecchiature accessorie necessarie per assicurare un servizio di radiocomunicazione in un dato punto”, così che il ripetitore assolveva la semplice funzione di consentire la ricezione di programmi in un ambito più esteso. Sulla stessa falsariga, anche se con una motivazione più marcatamente sociologica, il successivo provvedimento dell’ottobre 1980 del pretore Ettore Ferrara di Lagonegro (Pz), il quale ritenne che le televisioni private potessero utilizzare ripetitori installati al di là dei confini regionali, per assicurare agli utenti una buona qualità delle immagini e fossero legittimate in concreto ad una più ampia portata in virtù di un’eventuale omogeneità di substrato etnico, economico, sociale, politico e culturale delle popolazioni che superava i confini della regione per espandersi in territori compresi in regioni limitrofe. In altri casi, si preferiva non addentrarsi in tentativi di delimitazione dell’ambito locale, abbandonandosi a definizioni vaghe o elastiche, come quella resa dal Pretore di Genova il 1° febbraio 1979, secondo il quale il concetto in parola recava: “Una sorta di condizione in bianco, imposta al diritto di trasmettere via etere, la cui ampiezza va stabilita con riferimento, di volta in volta, allo stato della tecnica”. L’11 aprile 1980 il Pretore di Bibbiena (Ar), con sentenza penale motivata in maniera estremamente convincente, stabiliva che la diffusione di segnali televisivi in zone tra loro prossime ed omogenee dal punto di vista socio-economico non eccedeva l’ambito locale, anche se ciò determinava, per necessità tecniche di collegamento in ponte radio, sporadici sconfinamenti in aree limitrofe di altre regioni. Il titolare della stazione televisiva, imputato nel procedimento penale, era stato denunciato dall’ispettore compartimentale dell’organo di Polizia postale della zona, per aver installato collegamenti in ponte radio (peraltro inevitabili, nella zona del casentino, per una corretta ricezione anche nell’ambito immediatamente circostante l’emittente), senza la necessaria concessione ministeriale, la quale, precedentemente richiesta dal titolare della stazione al competente Ministero delle Poste e delle telecomunicazioni, non era stata rilasciata poiché i tecnici ministeriali avevano opposto la loro impossibilità in mancanza di un provvedimento legislativo definente l’ambito locale . Il giudice incaricato riconobbe in maniera inequivocabile questa condizione: “nella zona montagnosa o si ricorre agli impianti di traslazione, o si rinuncia a trasmettere il segnale. Tertium non datur”. Nel frattempo, la legge di disciplina delle autorizzazioni all’esercizio del diritto d’iniziativa privata nel campo radiotelevisivo in ambito locale, ritenuta necessaria dalla Corte costituzionale e, quanto meno nelle sue linee essenziali, già disegnata dalla stessa Corte con la sent. n. 202 del 1976, continuava a non vedere la luce.  Era, questo, un dato certo che ampiamente contribuiva a rendere sempre più intricata e incerta la materia, favorendo la guerra dell’etere, non solo tra RAI ed emittenti private, ma anche tra queste, in incontrollata e inarrestabile crescita. Si fronteggiavano, tanto nella giurisprudenza dei giudici di merito, quanto in dottrina, due opposte (ed estreme) tesi. La prima, secondo la quale in mancanza di norme sostanziali disciplinanti i requisiti soggettivi ed i limiti oggettivi delle necessarie autorizzazioni, il diritto di trasmettere via etere in ambito locale doveva considerarsi ancora non esercitabile. La tesi, che pure forniva una lettura riduttiva degli effetti della sentenza della Corte – la quale aveva esplicitamente affermato il fondamento costituzionale del diritto d’iniziativa privata nel campo della radiodiffusione locale – poteva essere giustificata in conformità ad alcune espressioni testuali della stessa sentenza. In particolare la Corte aveva sostenuto, in motivazione, che il riconoscimento del diritto “postula la necessità dell’intervento del legislatore” e altrettanto chiaro era il dispositivo, secondo cui l’illegittimità delle norme oggetto del giudizio discendeva dal fatto che non consentivano l’installazione e l’esercizio d’impianti di radiodiffusione anche via etere, purché di portata non eccedente l’ambito locale, ma “previa autorizzazione statale e nei sensi di cui in motivazione”. Poteva sostenersi, dunque, che il giudice delle leggi aveva ritenuto di dovere condizionare il diritto all’emittenza in ambito locale alla definizione del quadro normativo da emanare secondo le indicazioni contenute nella sentenza stessa.  A questa tesi, si opponeva quella per la quale per effetto della declaratoria d’illegittimità costituzionale il diritto all’esercizio e all’installazione d’impianti di radiodiffusione locali doveva considerarsi assolutamente incondizionato ed esercitabile senza limiti, che solo la legge ordinaria avrebbe potuto stabilire. Sul contrasto così insorto si pronunciava la Corte di cassazione che, con la sent. n. 5335 del 1º ottobre 1980 (nell’ambito di un contenzioso innescato da un’emittente locale che riteneva che il proprio diritto soggettivo a trasmettere era stato compresso dall’attivazione da parte di RAI di un impianto interferente un canale da essa – emittente privata – preutilizzato) , ripudiava entrambe le tesi illustrate, indicando una terza via, intermedia.  Per la Corte, infatti, da un lato, non poteva ammettersi che la posizione del privato che intendesse attuare trasmissioni televisive via etere fosse, in mancanza della legge, priva d’ogni tutela. Non poteva, in particolare, essere ipotizzata la possibilità che alla sentenza della Corte costituzionale fosse attribuita una portata genericamente programmatica, assegnandosi al suo contenuto precettivo nei confronti del legislatore ordinario un valore sostanzialmente mistificatorio e vano, consentendo, anzi, allo stesso legislatore di rinviare indefinitamente l’attuazione del diritto garantito dalla Costituzione. Doveva, d’altro lato, respingersi anche la tesi di un diritto “allo stato”, vale a dire nell’inerzia del legislatore, assolutamente incondizionato, posto che la preventiva autorizzazione statale, quale presupposto condizionante l’esercizio del diritto, oltre ad essere stata espressamente dichiarata necessaria nella sentenza della Corte costituzionale, costituiva un’esigenza connaturata alla stessa essenza e funzione del diritto ed al carattere peculiare dei mezzi di comunicazione e diffusione (giacché le radiofrequenze, sì sufficienti per riconoscere la libertà d’iniziativa privata, non erano però illimitate). Alla mancata emanazione della legge prevista dalla Corte costituzionale, perciò, doveva e poteva porsi rimedio in sede d’interpretazione, applicando i principi dell’analogia e della completezza dell’ordinamento giuridico. In particolare, la mancata indicazione per legge dell’organo dell’amministrazione dello Stato competente a provvedere all’assegnazione delle frequenze rendeva applicabili gli articoli del codice postale e della L. 103/1975 che attribuivano al Ministero delle Poste e delle telecomunicazioni la competenza ad emanare i provvedimenti d’autorizzazione all’esercizio d’impianti di diffusione via cavo e, per gli impianti ripetitori, via etere, contenenti l’assegnazione delle frequenze. A proposito dell’assegnazione delle bande di frequenza la Cassazione osservava che i provvedimenti relativi avevano natura costitutiva, prevalentemente concessoria e sicuramente discrezionale per quanto riguardava l’individuazione della banda di frequenza da assegnare nel caso concreto, tra quelle poste a disposizione dell’Italia e nella valutazione dei requisiti personali del soggetto da autorizzare, o nella delimitazione della zona e nella determinazione di tutte le altre prescrizioni e limitazioni ritenute opportune. Perciò, terminava la Cassazione, la posizione soggettiva di chi intendeva svolgere un’attività di trasmissione via etere, ma non avesse ancora conseguito il provvedimento d’autorizzazione e d’assegnazione della banda di frequenza s’inquadrava nella categoria dei c.d. diritti fievoli in origine o in quella dei diritti condizionati o in attesa di espansione, giurisdizionalmente tutelabili nei confronti della pubblica amministrazione come interessi legittimi. In sostanziale coincidenza temporale, s’investiva nuovamente della questione la Corte Costituzionale, proprio nell’ambito della problematica Telemalta – Rizzoli, di cui si è dato conto in precedenza. In occasione dell’udienza del 24 ottobre 1980 (successiva all’emissione del provvedimento d’urgenza con il quale era stata inibita la trasmissione in diretta nazionale del primo tg privato “Contatto”) la difesa Rizzoli sollevava infatti un’eccezione d’incostituzionalità per contrasto della normativa vigente con gli art 3 (principio di uguaglianza), 21 (libertà di espressione) e 43 (riserva allo stato e agli enti pubblici dei servizi essenziali) della Costituzione, eccependo come non fosse più in gioco un problema di limitatezza di canali, ma un principio: stabilire se competesse o meno esclusivamente al monopolio pubblico quel fine di utilità generale che deve comunque realizzarsi per una strada pluralistica. Il legale della Rizzoli, l’allora già ampiamente noto giurista Aldo Sandulli, sosteneva che la decisione della Corte Costituzionale (sentenza 202 del 1976) non sarebbe più stata attuale, perché i concetti su cui si basava sarebbero stati superati dal progresso tecnologico.  Il giorno prima dell’udienza Carlo Bo scriveva sul Corriere della Sera: “Rivendicando il principio del monopoli può darsi che si stia nella lettera della legge, peraltro gravemente intaccata da una sentenza della Corte costituzionale, ma è certo che non se ne rispetta lo spirito, tutto teso all’esaltazione della libertà”. Ed ancora: “La competizione, il confronto hanno sempre giovato a tutti, obbligando a rivedere, migliorare, sopratutto a procedere con coscienza verso le cose essenziali” . Rappresentativo del clima dell’epoca è, peraltro, un intervento del 30/12/1980 di Silvio Berlusconi (a quel tempo già noto come “Sua emittenza”) sul periodico Il Settimanale. Invitato a pronunciarsi sull’opportunità di una legge che disciplinasse l’anomalia italiana in un settore strategico come quello radiotelevisivo, totalmente abbandonato alla regole spietate del mercato, Berlusconi affermava: “Sono convinto che non c’è bisogno di alcuna legge, perché il mercato, qui come altrove, ha in sé tutti gli anticorpi necessari a provocare una autoregolamentazione del settore televisivo privato”. E circa la concorrenza, questo era il pensiero del futuro premier: “Fra qualche anno, chiunque con il suo televisore potrà ricevere direttamente i segnali dai satelliti che già sono in arrivo sulle nostre teste e vedere i programmi diffusi da emittenti pubbliche o private di qualsiasi parte del mondo: E in quel momento verrà da ridere al solo sentir parlare di monopolio o di oligopolio”.Ciò nonostante, la Consulta – cui il pretore Ajello rimise gli atti sospendendo il proprio procedimento – non accolse la tesi di Sandulli. Con sentenza del 14 luglio 1981 (n. 148) la Corte Costituzionale ritenne infatti “Non fondata la questione di legittimità costituzionale della normativa risultante dal combinato disposto degli artt. 1, 183, 195 d.P.R. 29 marzo 1973, n. 156, in relazione a quanto prescritto dalla legge 14 aprile 1975, n. 103, con particolare riferimento, per quest’ultima, all’art. 45 nonché all’art. 2 della legge 10 dicembre 1975, n. 693, ed agli artt. 1, 2 e segg. della citata legge n. 103 del 1975, così come formulata in relazione agli artt. 3, 21 e 43 della Costituzione con l’ordinanza del Pretore di Roma del 18 novembre 1980” e dichiarò “inammissibile la questione riferita alle stesse norme di legge ed ai medesimi parametri costituzionali sollevata con la detta ordinanza sotto il particolare profilo dei poteri discrezionali che la normativa impugnata attribuirebbe alla pubblica Amministrazione in ordine alla “determinazione dell’ambito di utilizzazione delle frequenze”. Nondimeno, va detto che la sentenza della Corte costituzionale andava in direzione contraria, non solo ai desideri degli editori radiotelevisivi emergenti (Rizzoli, Berlusconi, Rusconi, Mondadori), ma anche a quelli del mercato pubblicitario e dell’utenza, che, ormai passata l’euforia dei primi anni di liberismo a tutto spiano (quando bastava che qualcosa di diverso andasse in onda, senza indugiare sulla qualità dei programmi), ambivano ad una maggiore professionalità e consistenza dei palinsesti (gli inserzionisti per ovvie esigenze di ritorno degli investimenti; gli ascoltatori per soddisfare aspettative che si facevano man mano più esigenti), sicché, se da una parte i tribunali civili e penali si sarebbero per lo più uniformati all’indirizzo tracciato dal giudice delle leggi, dall’altra l’opinione pubblica si sarebbe sempre più schierata verso la totale liberalizzazione dell’etere. Nel frattempo, il Ministero delle Poste e delle telecomunicazioni con Decreto 18 novembre 1980 avente titolo “Censimento delle emittenti radiotelevisive a carattere locale e degli impianti ripetitori privati” (pubblicato in Gazzetta Ufficiale n. 320 del 21 novembre 1980) tentava una prima individuazione degli impianti radiotelevisivi attivi sul territorio nazionale sulla scorta della ritenuta esigenza di procedere al censimento delle emittenti radiofoniche e televisive private e degli impianti ripetitori privati di programmi sonori e televisivi esteri e nazionali, al fine di rendere possibile l’acquisizione degli elementi necessari ad avviare la regolarizzazione del settore. A riguardo, nel febbraio 1981 il dicastero del ministro Di Giesi rendeva noto di aver ricevuto 6.500 schede impiantistiche, suddivise tra circa 900 tv e 2.100 radio (ma era già noto che non tutti i gestori avevano riscontrato l’invito istituzionale). La tendenza politica appariva in ogni modo quella di preservare il monopolio radiotelevisivo nazionale in capo a RAI, come ben emergeva da un dibattito tenutosi il 18 febbraio 1981 a Milano sul tema “Servizio pubblico radiotelevisivo e regolamentazione privata”. Il Corriere della Sera e La Repubblica (edizione 19 febbraio) riferivano di un duello a distanza tra il ministro Di Giesi e Berlusconi. Il ministro esaltava i punti salienti del disegno di legge di regolamentazione: divieto di interconnessioni nazionali; tetto pubblicitario; una quota fissa di programmi autoprodotti. Sul fronte opposto si poneva, invece, Berlusconi, secondo il quale sarebbe stato un errore elaborare una legge sulla base delle vecchie enunciazioni della Corte Costituzionale, superate, di fatto, dal progresso tecnologico: “Non si può parlare di oligopoli, in un paese dove esistono tre canali pubblici, tre televisioni straniere, duecento TV su tutto il territorio nazionale e otto dieci grandi reti di distribuzione che fanno capo ai maggiori editori della carta stampata”.Il clima intorno al sistema radiotelevisivo, e segnatamente circa la possibilità di travalicare l’ambito locale fissato dalla sentenza 202/1976 della Corte Costituzionale, si faceva incandescente, come testimoniava la lettera inviata nell’agosto 1981 dal presidente del Consiglio, Giovanni Spadolini al neoministro alle Poste e Pt, Remo Gaspari: “L’indirizzo politico amministrativo che anima il governo, nella gestione di questo periodo transitorio in attesa di una urgente legge regolatrice imposta, oltre che dalla necessità di dare ordine al settore, anche dalla logica giuridica delle sentenze della Corte Costituzionale n. 202 del 1976 e n. 148 del 1981 . Nel sistema misto, cui si è pervenuti per vie non corredate da norme legislative ma consolidatesi per evidente rilevanza politica, un ruolo di terzietà super partes deve essere assunto dai pubblici poteri e significative variazioni rispetto alla convenzione precedente – e segnatamente all’art. 12 – sottolineano tale peculiare ruolo dell’amministrazione PP.TT. Questo aggiustamento di posizioni, che tiene conto dei fatti innovativi verificatesi negli ultimi anni, non compromette, proprio nella logica di rispettosa attesa della nuova legge, la rilevanza e il ruolo della concessionaria del servizio pubblico. Nella convenzione deve vedersi confermata, infatti l’insostituibilità del servizio pubblico per l’equilibrio complessivo nella diversa specificità dei ruoli”. La definizione di ambito locale era sempre al centro del dibattito. Il ministro alle Tlc Remo Gaspari, in un’intervista rilasciata a Il Giorno del 2 dicembre 1981 sulla nuova legge radiotelevisiva in preparazione, confermava che “L’ambito locale non potrà essere più grande della Lombardia” e che non sarebbero stati consentiti tg nazionali privati, né l’interconnessione, attuabile solo sul piano tecnico strumentale (rectius, funzionale) per quanto riguarda lo scambio di programmi. Intendimento prontamente contestato da Silvio Berlusconi in un’intervista resa al quotidiano la Stampa lo stesso giorno, nella quale egli affermava che l’idea di ambito locale esposta dal ministro e il divieto di interconnessione, significava “la morte della televisione privata in Italia e la restituzione del vecchio monopolio alla Rai, perché ai costi attuali nessuna emittente può permettersi una produzione di alto livello senza investimenti di decine di miliardi l’anno”. A Berlusconi faceva eco sulle stesse pagine l’editore Rusconi, il quale evidenziava che “quando, tra due tre anni al massimo, si riceveranno in tutta Italia alcuni canali esteri trasmessi via satellite come si potrà giustificare il fatto di permettere le trasmissioni su scala nazionale a Stati o compagnie estere e impedirle invece a società italiane?”. Nel corso del 1981, intanto, il network Canale 5 era stato costretto ad attuare una particolarissima contromisura per ovviare al blocco delle trasmissioni imposto dal pretore di Genova Giovanni Lalla, che, nel mese di aprile, nell’ambito di un procedimento penale avviato a carico del legale rappresentante di A&G Television, ripetitorista in Liguria della rete di Berlusconi, aveva ricevuto dall’interessato “l’impegno a non mandare più in onda i programmi nella stessa ora e nello stesso giorno delle altri emittenti della catena” onde evitare il sequestro degli apparati trasmittenti. Il magistrato genovese, a seguito di denunce presentate dall’Associazione Nazionale Teleradio Indipendenti (A.N.T.I.) e delle indagini condotte dall’Escopost, aveva infatti ritenuto che le norme vigenti erano violate sia che si trasmettesse il medesimo programma in interconnessione strutturale, sia che si attuassero collegamenti strutturali, a nulla valendo (sotto il profilo del rispetto del disposto normativo) l’accorgimento di irradiare nello stesso momento il medesimo programma preregistrato. In conseguenza di quanto sopra, i programmi del network milanese venivano seguiti dall’utenza ligure con un giorno di ritardo rispetto all’intero territorio nazionale; circostanza che, come è facile immaginare, avrebbe dato inizio ad un lungo confronto in ambito politico, sociale e giuridico.  Il 27 gennaio 1982 il direttore generale del Ministero delle Poste e telecomunicazioni Ugo Monaco invitava, con un telegramma, le emittenti nazionali Canale 5 (Berlusconi), Retequattro (Mondadori), Italia 1 (Rusconi) a sospendere le trasmissioni entro due giorni, perché avevano di fatto creato delle reti a diffusione nazionale in violazione della legge 103 del 1975 e delle sentenze della Corte costituzionale. L’ordine, tuttavia, sarebbe caduto nel vuoto. Sarebbe stata, infatti, la RAI a promuovere un intervento sulla questione, depositando, il 1° febbraio, alla pretura civile di Roma tre ricorsi di urgenza contro le reti nazionali ritenute responsabili di aver creato oligopoli privati in contrasto con lo spirito della sentenza 202/1976 della Consulta. Il pretore designato, Roberto Preden, a seguito di una lunga udienza in data 21 aprile 1982 , superate le pregiudiziali di incompetenza territoriale e per materia , sospeso l’esame nel merito , respingeva l’istanza cautelare della RAI di inibire la diffusione sull’intero territorio nazionale dei programmi di Canale 5, Italia 1 e Retequattro, rimettendo con provvedimento del 4 maggio 1982 la questione al giudizio della Corte costituzionale (che si sarebbe pronunciata poi con la basilare sentenza n. 826/1988, di cui discuteremo più avanti). A motivare la decisione del pretore Preden vi era l’apparente contrasto del monopolio RAI all’esercizio dell’attività radiodiffusiva nazionale con gli articoli 9, 21, 33, 34 e 41 Cost., sulla scorta della sopravvenuta evoluzione del mercato dal tempo della sentenza 148/1981 della medesima Corte . Per Preden, scriveva Millecanali a riguardo dell’interessante ordinanza: “Non sarebbero oligopoli quelli creati dai vari Mondadori, Berlusconi, Rusconi, bensì grossi gruppi televisivi privati che convivono in regime di libera concorrenza” . Per il pretore romano, infatti (testuale dall’ordinanza): “Il quadro che ne risulta è quello di un sistema misto assai articolato e composito nel quale la (temuta) posizione di influenza predominante di uno o di pochi privati sembra esclusa dalla contemporanea presenza della concessionaria”; un contesto che avrebbe escluso il rischio della formazione di cartelli configuranti una concentrazione oligopolistica, atteso che (testuale dall’ordinanza) “si è verificata di fatto una situazione corrispondente a quella che si sarebbe creata, di diritto, per effetto dell’abolizione del monopolio”. Un’ordinanza, quella di Preden, che sembrava far presagire un futuro meno a rischio per le reti nazionali private. Scriveva a riguardo la rivista Millecanali nel giugno 1982: “E’ comunque singolare che i privati, dopo aver strillato per due mesi sullo scandalo che un semplice pretore venisse chiamato a decidere su questioni che implicano un giro d’affari di decine di miliardi, siano ora disposti a pubblicare a loro spese migliaia di copie dell’ordinanza”. Nondimeno, la vicenda si complicava ulteriormente giacché, in sostanziale coincidenza temporale, l’emittente Italia 1 dell’editore Rusconi citava in giudizio la RAI e il Ministero delle Poste e telecomunicazioni chiedendo alla magistratura di accertare la legittimità e la validità delle proprie iniziative, mentre il 29 gennaio 1982, il pretore di Genova invitava Telemond 4 e Tvs, due emittenti che facevano capo rispettivamente ai circuiti di Retequattro e Italia 1, a differire la trasmissione di film diffusi contemporaneamente dalle capofila milanesi. Da quel momento in poi, sarebbe stato un succedersi di provvedimenti giudiziari contrastanti: il 27 ottobre 1983 la Pretura di Milano, nell’ambito di un procedimento giudiziario che interessava le reti Canale 5 e Italia 1 (nel frattempo acquisita da Berlusconi) giudicava l’esistenza dei network perfettamente legittima come consentito era il loro diritto di trasmettere lo stesso programma in contemporanea in tutta Italia servendosi delle televisioni private a loro associate. Esultava il difensore delle reti Fininvest, Aldo Bonomo: “Siamo riusciti a dimostrare che ritenere illegittima la simultaneità delle trasmissioni significa violare l’articolo 21 della costituzione, quello sulla libertà di manifestazione di pensiero”. Entusiasmo interrotto meno di un anno dopo, quando, il 20 luglio 1984, il pretore di Roma Eugenio Bettiol condannava i network Canale 5 e Retequattro per violazione dell’art. 195 cod. post. che negava alle televisioni private di superare l’ambito locale.  Pochi giorni dopo tali eventi, esattamente il 30 luglio, interveniva la sent. n. 237 del 1984 della Corte costituzionale che – pur rilevando la situazione anomala determinata dall’inerzia del legislatore dopo la sent. n. 202 del 1976 che aveva riaffermato la esigenza di una previa autorizzazione statale per le emittenti private – dichiarava infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 195 d.P.R. n. 156 del 1973 che puniva chi esercitava senza concessione impianti radioelettrici ricetrasmittenti di debole potenza, ma non chi esercitasse un impianto di radiodiffusione via etere su scala locale, poiché – era questo il già richiamato principio enunciato nella sentenza – quest’ultima attività si svolgeva in regime di totale carenza legislativa e pertanto doveva considerarsi assolutamente libera. L’attenzione politica sul problema era alta, come testimoniava, tra l’altro, l’ordine del giorno del Consiglio regionale del Piemonte del 25 settembre 1984. Con tale atto, l’organo della Regione Piemonte, rilevando “Che il numero delle stazioni televisive indipendenti con sede in Piemonte e programmazione originale è in continua diminuzione per l’acquisizione di alcune di esse da parte di aziende con sede in Lombardia” e che “tale acquisizione assume l’attuazione di un collegamento interregionale in alta frequenza che riduce la stazione piemontese a semplice ripetitore”, evidenziava come ciò comportasse “senza dubbio alcuno” l’eccedenza dell’ambito locale “previsto dalla sentenza n. 202 del 28 luglio 1976 della Corte Costituzionale che non può essere interpretato come più esteso dello spazio regionale”, da ciò derivando un’attività “in violazione di legge”. Per tali motivi, l’organo dell’amministrazione regionale piemontese invitava “nuovamente il Governo ed il Parlamento a predisporre la legge di regolamentazione del settore”, richiedendo con urgenza “l’intervento del competente Ministero delle Poste e delle comunicazioni e dei suoi organi amministrativi periferici (Escopost) per immediatamente porre fine ai citati illegali collegamenti altamente negativi, in assenza di regolamentazione, ai fini di un’evoluzione del sistema televisivo privato verso un assetto stabile ed equilibrato”. Non era, tuttavia, necessario attendere gli invocati interventi repressivi del dicastero delle Poste e delle telecomunicazioni verso le emissioni ultralocali, poiché, pochi giorno dopo l’allarme piemontese, esattamente il 1° ottobre, ancora il pretore Bettiol sequestrava i ponti radio che consentivano nel Lazio l’interconnessione di segnali extralocali (nel caso di specie le emittenti Elefante Tv e Videomusic di quel Guelfo Marcucci cui si era rivolto Rizzoli per il service tecnico di Telemalta), mentre il 16 del mese in tre diverse regioni (Lazio, Piemonte, e Abruzzo), l’autorità giudiziaria ordinava l’oscuramento delle reti Fininvest, sequestrando i collegamenti radioelettrici utilizzati dalle emittenti. Scoppiava così il caso a livello nazionale: nelle redazioni delle tv chiuse si parlava addirittura di “Colpo di stato”. Non sembrava essere un gran momento per Berlusconi, che nel frattempo aveva acquisito da Mondadori anche Retequattro. “Sarà il pubblico a giudicare” diceva ai giornali il presidente della Fininvest, dopo le decisioni concordanti dei pretori, mentre attuava la contromossa di auto-oscurarsi anche in aree non oggetto di provvedimenti giudiziari per sensibilizzare i telespettatori. I quali, in effetti, si mobilitarono prontamente, tempestando giornali, preture e la stessa RAI, invocando la ripresa dei programmi dei network Fininvest. Abilmente, Berlusconi riprendeva allora i programmi, trasmettendo all’uopo il “Costanzo Show-Speciale Black Out”. La mossa funzionò: il mondo politico andò in subbuglio. Il ministro dell’industria Renato Altissimo dichiarava prontamente che: “Il provvedimento è grave in quanto mette di colpo un congruo numero di aziende in uno stato di incertezza imprenditoriale” . Mauro Bubbico per la Dc replicava: “Prima o poi doveva succedere: tutti i bizantinismi che ritardano la definizione del sistema misto, a questo punto devono cadere perché è giunto il momento di mettere nero su bianco le norme che regolano l’etere. La Dc è in procinto di presentare una legge breve, di pochi articoli, ma che riteniamo efficace e soprattutto attualissima”. Gli faceva eco il ministro Biondi: “E’ una cosa grave e ancora più grave è che non sia stata data comunicazione in Consiglio dei ministri”.L’importanza politica che la televisione privata aveva assunto si desumeva con tutta evidenza leggendo i titoli dei giornali del 20 ottobre 1984 in occasione dell’approvazione di un decreto legge, il n. 694 , messo insieme in fretta e furia: “Oggi Craxi riaccende le Tv private”, “Il governo appare orientato a presentare un decreto legge in uno, due punti quanto basta per consentire alle reti di Berlusconi di riprendere le trasmissioni nel Lazio, Piemonte e Abruzzi”. E ancora: “I punti dovrebbero essere: autorizzazione a trasmettere con i ponti radio in ambito regionale e autorizzazione a trasmettere senza limitazione sul territorio nazionale lo stesso programma utilizzando le cassette. Se questo dovesse succedere Berlusconi si troverà in tasca il patentino per trasmettere via etere su tutto il territorio nazionale” .Aveva visto la luce il “Decreto salva Berlusconi” (“Non si può consentire a quattro emittenti estere di trasmettere su tutto il territorio e vietarlo a noi”, dichiarava l’editore) – Craxi (“Erano in dubbio le garanzie costituzionali“, giustificava il presidente del Consiglio) – recante disposizioni urgenti in materia di trasmissioni radiotelevisive (veniva riconosciuto a tutte le emittenti private il diritto di trasmettere con gli impianti in funzione al 1° ottobre 1984, anche diffondendo il segnale in ambiti ultralocali – e quindi sino all’ambito nazionale – purché mediante la tecnica della cassettizzazione) , sulla cui costituzionalità si addensavano immediatamente nubi. L’opposizione iniziò, infatti, una durissima battaglia. Tuttavia, il 25 ottobre 1984, la Camera, chiamata a pronunciarsi a scrutinio segreto, ne riconobbe la costituzionalità . Il 29 ottobre 1984 iniziò la discussione presso le Commissioni affari costituzionali e trasporti della Camera, ma il 28 novembre il decreto fu bocciato dalla Prima commissione, creando un gran caos nella maggioranza. Furono giorni convulsi: il 30 novembre i giornali titolavano: “Il decreto forse non verrà ripresentato ed i pretori valutano l’ipotesi di un altro oscuramento” . E, in effetti, il 4 dicembre 1984 i pretori di Roma e Torino oscurarono nuovamente le reti Canale 5, Italia 1 e Retequattro, scatenando proteste e polemiche (Claudio Martelli, esponente di punta del PSI, dichiarava alla stampa: “E’ in atto un tentativo di distruggere la realtà privata commerciale più significativa e apprezzata dal pubblico”) , tanto che, il giorno dopo, la maggioranza decise di reiterare il provvedimento, che sarebbe stato ricordato come “Berlusconi bis”: il Decreto legge 6 dicembre 1984, n. 807 , poi convertito con modificazioni dalla Legge 4 febbraio 1985, n. 10. Il mese di dicembre 1984, tuttavia, sarebbe stato ricordato anche per un altro evento d’interesse per il mondo mediatico del nostro paese: la presentazione alla riunione del Consiglio dei ministri del 14 dicembre 1984 della proposta di legge per il sistema radiotelevisivo italiano del ministro delle Poste e telecomunicazioni Antonio Gava. Detto progetto, pur non concretandosi in seguito in legge dello Stato, avrebbe rivestito una certa importanza per l’ambito radiotelevisivo italiano perché una quota consistente del suo contenuto avrebbe costituito l’architettura della prima disciplina organica di settore: quella legge 223/1990 di cui si è trattato in apertura del presente capitolo e circa la quale parleremo ancora diffusamente nel proseguo di questo scritto. Nel merito, l’art. 9 del citato p.d.l., intitolato “Radiodiffusione sonora”, richiamando alcuni principi dell’art. 8 (“Bacini d’utenza per le emittenti televisive private” ), così recitava: “Il Ministero delle Poste e delle telecomunicazioni predispone un piano di assegnazione delle frequenze per la radiodiffusione sonora . Detto piano determina per ogni bacino di utenza televisivo (evidentemente un refuso da intendersi come “radiofonico”, ndr), l’ubicazione degli impianti ed i parametri radioelettrici che li caratterizzano con l’obiettivo di consentire la coesistenza del maggior numero possibile di impianti specificatamente nelle zone con maggiore densità di popolazione. Ogni emittente deve servire nuclei abitati di almeno ventimila abitanti, salvo che trattasi di comune con popolazione inferiore. Il piano è sottoposto al Consiglio superiore tecnico delle Poste, delle telecomunicazioni e dell’automazione ed al Comitato nazionale per la radiodiffusione ed è adottato con le modalità previste all’ultimo comma del precedente articolo”.Si trattava, quindi, di un’ipotesi di determinazione dell’ambito locale basata esclusivamente su un criterio demografico, di complessa applicazione pratica, che sembrava abbandonare gli originari canoni geografici (certamente più semplici da applicare ma allo stesso tempo iniqui, qualora assunti senza un correttivo teso a bilanciare la distribuzione sul territorio della popolazione italiana) che fino a quel momento avevano guidato dottrina e giurisprudenza. Tornando invece alla L. 10/1985, come detto nel frattempo approvata dal Parlamento, va osservato che con gli artt. 3 e 4 essa metteva apparentemente fine agli interventi disordinati ma pericolosissimi (per le reti nazionali in fase di sviluppo) dei pretori, statuendo che (art. 3) “Sino all’approvazione della legge generale sul sistema radiotelevisivo e comunque non oltre sei mesi dalla data di entrata in vigore del presente decreto, è consentita la prosecuzione dell’attività delle singole emittenti radiotelevisive private con gli impianti di radiodiffusione già in funzione alla data del 1° ottobre 1984, fermo restando il divieto di determinare situazioni di incompatibilità con i pubblici servizi” , nonché (art. 4 c. 3-bis) che “La presentazione, nei termini, della comunicazione di cui al comma 1 rende non punibili le violazioni amministrative e penali, di cui all’articolo 195 del codice postale approvato con decreto del Presidente della Repubblica 29 marzo 1973, n. 156, commesse anteriormente alla data di entrata in vigore del presente decreto”. Per concretizzare sotto il profilo fattuale quanto enunciato dal comma 1 art. 3 L. 10/1985, i successivi commi (2 e 3) precisavano che erano “provvisoriamente consentiti, per ogni singola emittente, ponti radio tra i propri studi di emissione, i rispettivi trasmettitori e tra gli stessi ed i ripetitori con le caratteristiche tecniche in atto” e che era consentita “la trasmissione ad opera di più emittenti dello stesso programma pre-registrato, indipendentemente dagli orari prescelti”. Tuttavia, alla fine dell’anno 1985 scadeva il termine d’efficacia del D.L. n. 807 del 6 dicembre 1984 convertito nella L. 10/1985 e prorogato di sei mesi dal D.L. 223 del 1 giugno 1985 (un decreto di un solo articolo, soprannominato “il terzo decreto Berlusconi”) convertito in legge il 2 agosto 1985 . E’ interessante, al riguardo, osservare l’evolversi degli eventi che interessarono in maniera convulsa, come l’anno prima, gli ultimi due mesi del 1985. Il 24 novembre i giornali titolavano: “L’accordo sulla legge stralcio è ancora in alto mare. I contrasti vertono sul governo del sistema, la pubblicità e le norme antitrust. A fine anno si profila un quarto decreto Berlusconi”. Il 5 dicembre, al Comitato ristretto delle Commissione Interni e Trasporti della Camera, incaricato di stendere una bozza della legge stralcio, i due relatori presentavano una loro proposta che prevedeva non più di due reti per soggetto e l’interconnessione strutturale. Il 13 dicembre l’VIII sez. pen. del Tribunale di Roma in secondo grado assolveva le reti televisive del gruppo Fininvest per le trasmissioni irradiate su tutto il territorio nazionale “perché il fatto non costituisce reato”, ribaltando la sentenza emessa nel luglio 1984 dal pretore Bettiol che aveva condannato i legali rappresentanti di Canale 5 e Retequattro. Il 27 dicembre il Consiglio dei ministri rinviava al 3 gennaio l’approvazione del decreto del ministro alle Poste e telecomunicazioni Antonio Gava, consistente in 14 articoli. Così il ministro Spadolini (fermo sostenitore del no alla bozza di Gava) ai giornalisti all’uscita del consesso: “Sulla tv non c’è nessun accordo. Rinviare al 3 gennaio è stato senza dubbio opportuno ma inevitabile”. Il politico, rispondendo alla domanda che cosa ne sarebbe stato delle tv private che dal 1° gennaio sarebbero tornate senza l’ombrello legale nel mirino dei pretori, affermava con qualche ironia: “Sono nelle mani del Signore. Non ci resta che sperare nella sua bontà; in fondo il capodanno proroga sempre di qualche ora i decreti in scadenza”.Ma, il 1° gennaio, i giornali già titolavano: “Scade il terzo decreto Berlusconi. E’ in vigore da oggi la stessa situazione che nell’autunno dell’84 spinse alcuni pretori ad applicare le leggi vigenti e a impedire alle tv private nazionali di trasmettere programmi oltre l’ambito regionale”, mentre, il giorno successivo, l’Associazione Nazionale Teleradio Indipendenti (A.N.T.I.) annunciava che avrebbe iniziato una nuova battaglia giudiziaria per ottenere dalla magistratura l’oscuramento dei tre network Fininvest. Tuttavia, il coro non era unanime: Giovan Vincenzo Placco, che dirigeva la settimana sezione penale della Pretura di Roma (che si era già occupata nel 1984 del delicato problema giuridico) spiegava ai giornali che “La situazione è oggi molto diversa rispetto a un anno e mezzo fa, essendovi aspetti normativi, amministrativi, penalistici e costituzionali di gran lunga più complessi”. Il 3 gennaio 1986 il governo rinunciava ad emanare un nuovo decreto sull’emittenza radiotelevisiva, non ritenendo che sussistessero più i motivi d’urgenza che la Costituzione prescriveva per provvedimenti del genere – raccogliendo così il monito del presidente della Corte costituzionale Livio Paladin reso in un’intervista al periodico Il Mondo – considerata la sentenza assolutoria del Tribunale di Roma e spiegando la propria decisione con il seguente comunicato, reso al termine della seduta: “Il decreto, con il quale quel termine fu inizialmente fissato, intervenne nella situazione creata dall’oscuramento di alcune emittenti private deciso in sede giudiziaria sulla base di indirizzi interpretativi che più recenti orientamenti giurisprudenziali sembrano aver superato, stando alla decisione del Tribunale penale di Roma che il 13 dicembre scorso ha annullato una delle sentenze perché il fatto non costituisce reato”. Pochi giorni dopo, nella serata del 9 gennaio (data non casuale, come vedremo tra poco), Palazzo Chigi emanava un altro comunicato che sembrava porsi a metà strada tra un’interpretazione autentica dell’art. 1 della L. 10/1985 ed un vero e proprio avvertimento verso i pretori che avessero inteso tentare un nuovo oscuramento delle reti: “Il dettato della legge 10 espressamente riconosce all’art. 1 il sistema misto di emittenza pubblica e privata ed espressamente consente la trasmissione in contemporanea ad opera di più emittenti dello stesso programma preregistrato, senza sottoporre questa norma ad alcun termine. In questa situazione il governo ha ritenuto e ritiene che spetti solo al Parlamento dettare l’organica regolazione del sistema televisivo, secondo le proprie scelte, limitate soltanto dalla Costituzione e senza ulteriori fenomeni di pressioni e di supplenza da parte degli altri poteri dello Stato”. Il governo, quindi, non aveva emanato un nuovo provvedimento né, tanto meno, il Parlamento si era dato carico di approvare la legge generale ed organica in materia, così rendendo la situazione dell’emittenza privata a prima vista sempre più intricata. Scrivevamo, qualche capoverso indietro, che la L. 10/1985 aveva messo “apparentemente” fine agli interventi disordinati ma pericolosissimi dei pretori. Non fu, infatti, così, come dimostrato dal fatto che, il 9 gennaio 1986, il pretore di Torino Giuseppe Casalbore minacciò di oscurare nuovamente le televisioni nazionali, inviando a cinque catene televisive nazionali o interregionali (Canale 5, Retequattro, Italia 1, Antenna 3 ed Euro Tv) una diffida a cessare la trasmissione su scala ultralocale. Di qui la l’immediata replica di Palazzo Chigi di cui abbiamo dato conto qualche riga addietro. L’11 gennaio 1986, il direttore de L’Avanti!, Ugo Intini, lanciava un violentissimo attacco al pretore di Torino e all’intera magistratura, accusata di “protagonismo” e di “politicizzazione”: “Colpisce – scriveva il giornalista – l’incredibile coraggio – o improntitudine – nel decidere da soli ciò che altri non sanno o non vogliono decidere”. Si apriva così una polemica con botta e risposta tra P.S.I. e magistrati. Dichiarava Walter Veltroni del P.C.I.: “E’ ingiusto scagliarsi contro magistrati che ritengono di applicare le leggi esistenti“, per poi rilanciare la proposta di una legge stralcio che avrebbe potuto risolvere a breve termine la questione. Sulla proposta dello stralcio stava lavorando anche il ministro Gava che dichiarava come l’intendimento fosse quello “di tentare, per la questione dei ponti radio, un immediato decreto amministrativo, proponendo contestualmente l’immediata discussione di uno stralcio che definisca almeno pubblicità, norme antitrust, meccanismi e organi di pianificazione e controllo del sistema”. Enzo Biagi, per parte propria, due giorni dopo scriveva: “Il pretore di Torino dovrebbe lasciar correre, perché ingenera il sospetto di essere l’unico magistrato che ha davvero a cuore il codice, visto che i suoi colleghi se ne infischiano, e poi perché provoca, puntuale e inesorabile, la dura replica dell’onorevole Craxi, che parla come se fosse il cavalier Berlusconi, dimostrando un’appassionata attenzione per le vicende televisive, il che prova, oltre a una moderna visione dei mass-media, una accentuata predilezione per la Fininvest. Che, siamo onesti, è sempre ricambiata (…) “Spetta solo al Parlamento”, polemizza palazzo Chigi con il troppo intraprendente magistrato piemontese – ‘dettare una disciplina organica del sistema televisivo”. E’ un’affermazione incontrovertibile, ma il guaio è che i rappresentanti del popolo, distratti da più gravosi impegni, o da più serie preoccupazioni, non riescono da mesi e mesi a decidere niente” . Nonostante ciò, il 22 gennaio 1986 il pretore Casalbore, evidentemente incurante dei comunicati del governo, ordinava l’oscuramento dei network Fininvest, di Rete A e di Pan Tv in Piemonte . “L’inopinato provvedimento – commentava la Fininvest – è in aperta antitesi con il più recente insegnamento della magistratura in grado d’appello e con l’interpretazione autentica della legge in vigore data dal Governo e convalidata in sede parlamentare. Gli effetti repressivi del provvedimento sono antistorici e anticostituzionali, in quanto ostacolano l’espressione e la libera circolazione delle idee”. L’holding televisiva milanese annunciava quindi un ricorso al tribunale della libertà, che sarebbe poi stato presentato il 24 gennaio. Si difendeva il pretore torinese: “La Corte costituzionale, in una sentenza dell’81 ha messo in guardia dal rischio che si formi un monopolio dell’emittenza privata. Nella motivazione accompagnata al decreto di sequestro ho scritto tutto, punto per punto. Non ho fatto altro che interpretare la legge e applicarla. Questo è il dovere dei giudici. Il Parlamento fa le norme, noi le interpretiamo. Altrimenti che potere dello Stato saremmo?” . Il 31 gennaio 1986, dopo nove giorni di oscuramento, si riaccendevano alle 15,00 gli schermi delle tre reti Fininvest. Poche ore prima, il Tribunale della libertà di Torino aveva accolto il ricorso contro il sequestro dei programmi nazionali delle emittenti disposto dal pretore Casalbore. “Non è stato commesso alcun reato – si leggeva nell’ordinanza – non è stato violato l’art. 195 del Codice postale che vieta di irradiare trasmissioni aldilà dell’ambito locale. Il decreto che liberalizza le trasmissioni deve intendersi come transitorio e non temporaneo e quindi non può essere scaduto ed è ancora in vigore (…) Il trasmettere in contemporanea con il sistema delle cassette preregistrate non equivale a una diretta. La diretta è l’unica, vera forma di televisione: informa sugli avvenimenti mentre si verificano ed è quindi la sola idonea ad influenzare l’opinione pubblica. Però, essendo le tv private escluse dai notiziari, è assai difficile comprendere come esse possano mettere in pericolo il monopolio pubblico (…) In materia di emittenza privata c’è un vuoto legislativo che deve essere riempito con una nuova legge”. Scriveva a riguardo il compianto giurista radiotelevisivo Alberto Venturini su Millecanali nel marzo 1986 : “Il Tribunale della Libertà di Torino (…) ha creato uno dei rarissimi precedenti in materia d’interconnessione “via etere” disancorato da qualsiasi colorazione fittizia della realtà”. Per il primo avvocato milanese specializzato in diritto radiotelevisivo, il provvedimento giudiziale piemontese ribadiva l’esistenza basilare “dello spirito informativo della legge “Berlusconi” diretta ad introdurre nell’ordinamento italiano un sistema misto di emittenza pubblica e privata anche in ambito nazionale, nonché il pieno vigore del principio contenuto nell’art. n. 1 L. 10/1985 che assumeva gli impianti di radiodiffusione già esistenti valorizzandoli quali indicatori e presupposti idonei per la stesura del Piano nazionale d’assegnazione delle frequenze. Non solo, per Venturini il provvedimento di riesame determinava il superamento della “assurdità di poter ritenere la scadenza del termine dei famosi sei mesi anche per i ponti radio tra studio di emissione e trasmettitori, dopo che si era attuata la loro legittimazione”, rimarcando, tra l’altro, la grossa portata innovativa della legge 10/1985 che aveva depenalizzato, se pur con certi limiti, l’art. 195 del Codice postale, divenuto inapplicabile come sanzione penale per la fattispecie di impianti e trasmissioni via etere travalicanti l’ambito locale. E ciò era tanto importante “per la chiara impossibilità dell’interprete di definire quale fosse tale ambito, anche e soprattutto in considerazione dell’art. 2 della legge 10/1985”, con il quale il legislatore aveva abbandonato il concetto di “ambito locale” inserendo quello di “bacino di utenza”, demandando al piano nazionale di assegnazione delle frequenze la relativa determinazione e “cancellando, alla fine, i parametri che sul piano indicativo erano stati enunciati dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 202/1976 per tentare detta identificazione”. Parametri che, per il giurista, “venivano manipolati ed utilizzati, anche fuori luogo, dagli interpreti”, sicché, in considerazione di tale nuovo carattere del bacino di utenza e l’abbandono di quello dell’ambito locale, s’imponeva la necessità di un preciso intervento del legislatore, poiché “ciò che deve essere garantito è il principio sacrosanto del pluralismo del sistema misto, il divieto di situazioni di monopolio e di oligopolio ed in un equo contemperamento delle varie esigenze politiche ed economiche”. Venturini terminava quindi il suo articolo invitando “a non dimenticare che l’emittenza privata è stata introdotta dalla Corte Costituzionale soprattutto a garanzia della libera espressione del pensiero ed il conseguente diritto, cardine nella nostra democrazia, potrà essere limitato, non certo da interpretazione di alta alchimia giudiziale, ma solo e rigorosamente per legge” e che “ben altro spazio sarebbe occorso per questa decisione coraggiosa e coerente del Tribunale di Torino, che sottolinea il principio della piena legittimità dell’interconnessione strutturale ed anche ultra regionale”, prospettando come “le emittenti private che ne avranno immediati benefici saranno quelle radiofoniche che per necessità tecniche ed economiche non possono non utilizzare un’interconnessione strutturale. Ciò vale soprattutto per le emittenti radiofoniche a livello ultraregionale”. Le reti nazionali o ultralocali avevano, quindi, vinto una battaglia, ma la guerra – era più che evidente – era ancora in corso ed al centro del contendere vi era sempre la definizione di “ambito locale”, concetto giuridico che, come si è visto, ormai a tutti gli operatori ed agli studiosi della materia sembrava essere strutturalmente connesso a quella chimera tecnico-giuridica che era il Piano Nazionale d’Assegnazione delle Frequenze. E, a riguardo, era proprio con la L. 10/1985 che – come si è anticipato in precedenza – si affacciava nell’ordinamento giuridico, con maggior chiarezza di quanto era avvenuto in precedenza , il P.N.A.F.: l’art. 2 (intitolato proprio “Piano di assegnazione delle frequenze di radiodiffusione”) prevedeva che “L’attività di radiodiffusione sonora e televisiva dell’emittenza pubblica e privata” si sarebbe svolta “sulla base del piano nazionale di assegnazione delle frequenze”, il quale avrebbe individuato “Le frequenze necessarie ad assicurare la presenza del servizio pubblico su tutto il territorio nazionale ed il conseguimento degli obiettivi propri del servizio stesso” e, soprattutto – per quel che ci riguarda – “I bacini di utenza idonei a consentire la presenza e l’economica gestione, entro i bacini stessi, di un numero di emittenti private tale da evitare situazione di monopolio ed oligopolio”, oltre, ovviamente, alle “frequenze utilizzabili dalle emittenti private per la radiodiffusione sonora e televisiva sull’intero territorio nazionale”. Niente di nuovo sotto il sole, verrebbe d’aggiungere, atteso che, ancora una volta, ci si limitava ad enunciare principi generali senza entrare nel merito della spinosa questione, definendo quale fosse il famigerato “ambito locale”. In verità, una piccola ma sostanziale novità c’era, poiché la nozione mai precisata di “ambito locale” veniva sostituita con quella nuova – assai più elastica e adattabile – di “bacini di utenza”: si trattava, nel senso della legge, di ambiti territoriali di estensione tali da permettere la sopravvivenza armonica di un adeguato numero di emittenti private. Sarà interessante, poi, costatare come, avvalendosi di questa nuova dizione normativa, la giurisprudenza si sarebbe rivelata favorevole alle emittenti interconnesse, anche strutturalmente (in pratica, attraverso ponti radio), su territori molto vasti. Delimitazioni di percorso limitate, decisamente poco adatte ad ordinare un sistema che diveniva di giorno in giorno più complesso, sia per il volume di affari che generava (la sola Fininvest sviluppava un fatturato annuo in pubblicità superiore a 500 miliardi di lire), che per l’impatto socio-politico-culturale-economico che determinava, tanto che, poco tempo dopo la promulgazione, la L. 10/1985 fu sottoposta al vaglio della Consulta. A dare impulso alla valutazione della Corte costituzionale furono il Tribunale di Genova, con ordinanza 4 febbraio 1985, e il Pretore di Torino, con ordinanza 25 febbraio 1985, che eccepirono la legittimità costituzione degli artt. 3 e 4 della citata legge. Con la sentenza 826/1988 , tuttavia, la Consulta dichiarava non fondata la questione di legittimità costituzionale del combinato disposto degli artt. 1, 183 e 195 del d.P.R. 29 marzo 1973, n. 156 in relazione a quanto prescritto dall’art. 45 della legge 14 aprile 1975, n. 103 , nonché dagli artt. 1 e 2 di questa medesima legge e dall’art. 2 della legge 10 dicembre 1975, n. 693 sollevata, in riferimento agli artt. 21, primo comma, 41, primo comma, 9, 33 e 34 della Costituzione, dal Pretore di Roma con ordinanza del 4 maggio 1982 (r.o. n. 771/82) e dichiarava inammissibili le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 2 e 4, commi primo, secondo e terzo del decreto legge 6 dicembre 1984, n. 807 , come convertito con modificazioni nella legge 4 febbraio 1985, n. 10, sollevata, in riferimento agli artt. 3 e 41 Cost. dal Pretore di Torino, con ordinanza del 25 febbraio 1985 (r.o. n. 430/85) e, infine, dichiarava non fondate le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 3, primo, secondo e terzo comma e 4, comma terzo bis, del medesimo decreto legge 6 dicembre 1984, n. 807, come convertito, con modificazioni, nella legge 4 febbraio 1985, n. 10, sollevate in riferimento ai citati parametri costituzionali dal Pretore di Torino con la predetta ordinanza ed in riferimento agli artt. 3 e 21 Cost. dal Tribunale di Genova con ordinanza del 4 febbraio 1986 (r.o. n. 414/86). Corre la convenienza, a riguardo dell’importante pronunciamento costituzionale, di rilevare come la sentenza 826/1988 abbia appropriatamente (atteso l’equilibrio creatosi nell’occupazione dello spettro radioelettrico) concepito il sistema radiotelevisivo come un ordinamento settoriale, contraddistinto da una fase “ammissiva” dei soggetti aspiranti a svolgere tale tipo d’attività. Ad ogni modo, per quel che attiene questo lavoro, va rilevato che con la L. 10/1985 si era recuperata una più netta definizione di bacino di utenza che, come detto, sembrava slegarsi da criteri geografici e/o demografici per legarsi a connotazioni socio-economiche. Non si poteva, nondimeno, dire di essere usciti dall’insidioso e paludoso territorio dell’interpretazione di una norma eccessivamente generica. Era più che mai necessaria una legge quadro, che definisse con chiarezza le numerose problematiche che l’evoluzione dei media radiotelevisivi aveva portato alla luce. Interessante a riguardo era una scuola di pensiero di natura giurisprudenziale che voleva che l’esercizio d’impianti radiotelevisivi fosse configurato come un diritto soggettivo perfetto discendente dall’art. 21 della Costituzione e sarebbe stato pertanto tutelato come posizione soggettiva assoluta, collegata alla prima e massima espressione della libertà individuale, la cui limitazione, come si desumeva dall’art. 15 Cost. in relazione a tutte le “forme di comunicazione”, avrebbe potuto avvenire solo attraverso un atto motivato dell’autorità giudiziaria (con la conseguente inesistenza dei poteri di intervento della P.A.). Secondo tale punto di vista, l’attività del privato che esercitava un’impresa di trasmissione di programmi radiotelevisivi sarebbe stata tutelata anche dall’art. 41 Cost., che, nel garantire la libertà di iniziativa economica privata, ammetteva limiti e controlli sulla stessa soltanto per motivi d’utilità sociale e per fini sociali. Sul fronte contrario vi era invece l’opinione di chi sosteneva che l’esercizio degli impianti radiotelevisivi avveniva solo attraverso una temporanea legittimazione ex L. 10/1985 di coloro che utilizzavano preesistenti impianti (attivati a titolo originario o acquisiti a titolo derivativo da soggetti che li avevano posti in funzione a seguito della sentenza 202/1976 della Corte Costituzionale) in attesa dell’approvazione del Piano nazionale di assegnazione delle frequenze. Da questa visione discendeva la configurazione dell’etere come res communis omnium , le cui utilità potevano essere fruite da taluno in via esclusiva soltanto in forza di un titolo (autorizzazione o concessione) rilasciato dall’autorità che ne aveva il governo (ovviamente la P.A.). L’argomento aveva determinato un rilevante confronto dottrinale che trovava il suo fulcro nell’affermazione costante della giurisprudenza costituzionale che il diritto di diffusione del proprio pensiero attraverso le onde radiotelevisive era fortemente condizionato dai connotati empiricamente riferibili all’utilizzo di tale mezzo tecnologico: connotati che, ove non fossero adeguatamente regolati e disciplinati, avrebbero rischiato di trasformare l’esercizio di una libertà costituzionale in una forma di prevaricazione o, comunque, in un privilegio arbitrario. Fra questi condizionamenti di fatto, la Consulta, sin dalle sue pronunzie in materia, aveva indicato la possibilità di utilizzare l’irradiazione di onde in determinate gamme di frequenza dello spettro radioelettrico o, più precisamente, aveva segnalato la sussistenza di una disponibilità dell’etere non sufficiente a garantire un libero accesso dello stesso . Più recentemente, la Consulta aveva aggiunto tra i condizionamenti di fatto anche l’elevato costo dell’organizzazione delle attività radiotelevisive e le ristrette possibilità di accesso alle risorse tecnologiche . Si trattava, in ogni caso, di elementi la cui sussistenza dipendeva da fattori sociali, economici, giuridici e tecnici storicamente variabili e, comunque, obiettivamente accertabili e la cui verifica era demandata innanzitutto al legislatore e, in sede di controllo sulle leggi, al giudice di costituzionalità . Fu solo con la prima legge organica di settore, la L. 223/1990, conosciuta come legge Mammì, che finalmente si definì per la prima volta l’ambito locale. Due sono gli articoli che il legislatore del 1990 riservò al controverso problema: 3 (Pianificazione delle radiofrequenze) e 19 (Numero massimo di concessioni consentite per la radiodiffusione sonora e televisiva privata) della L. 223/1990. L’art. 3 L. 223/1990, ancora una volta, si fondava sul P.N.A.F. di cui, si è ormai compreso, si accennerà spesso in questo scritto. Il Piano nazionale di assegnazione delle radiofrequenze per la radiodiffusione avrebbe avuto il compito essenziale di determinare “le aree di servizio degli impianti, e per ciascuna area la localizzazione possibilmente comune degli impianti ed i parametri radioelettrici, degli stessi, nonché la frequenza assegnata a ciascun impianto” (c. 7 art. 3 L. 223/1990). La determinazione delle aree di servizio avrebbe dovuto essere effettuata “in modo da consentire la ricezione senza disturbi in dette aree del maggior numero possibile di programmi di radiodiffusione sonora e televisiva”.Ma era con il c. 8 dell’art. 3 che si entrava nel vivo dell’argomento che più c’interessa, atteso che esso statuiva che il P.N.A.F. avrebbe suddiviso “il territorio nazionale in bacini di utenza, i quali risultano dall’aggregazione di una pluralità di aree di servizio e vengono determinati tenendo conto della entità numerica della popolazione servita, della distribuzione della popolazione residente e delle condizioni geografiche, urbanistiche, socio-economiche e culturali della zona”. Più a fondo, il comma 10 (dedicato espressamente al mezzo radiofonico) chiariva che i bacini di utenza avrebbero dovuto consentire “la coesistenza del maggior numero possibile di impianti ed una adeguata pluralità di emittenti e reti”, precisando che essi avrebbero avuto di regola “dimensioni analoghe a quelle delle province o delle aree metropolitane” ed avrebbero potuto “comprendere più province, parti di esse o parti di province diverse purché contigue ove ciò si renda necessario in relazione alle caratteristiche sociali, etniche e culturali della zona ed al reddito medio pro capite degli abitanti”.Finalmente l’ambito locale radiofonico era inquadrato giuridicamente: esso poteva coincidere con una provincia od un’aggregazione di esse. L’esclusione espressa del riferimento alle regioni (previsto dal comma 9 dedicato alla televisione), faceva presagire, al lettore giunto a quel punto dell’analisi della legge, che la combinazione delle province non avrebbe potuto comunque determinare un ambito diffusivo eccedente quello regionale… Ma il legislatore era intenzionato ad andare più a fondo nella problematica, complice la criticità della questione, che a lungo aveva fatto discutere nei quindici anni precedenti. Con il comma 11 dell’art. 3, la L. 223/1990 fissava nel 60 per cento del territorio nazionale l’esercizio minimo consentito ad una rete che volesse definirsi tale, mentre, su scala locale l’obbligo minimo di servizio avrebbe dovuto consistere nel 70 per cento del territorio del relativo bacino di utenza o della parte assegnata di detto bacino. Per ragioni di carattere tecnico il legislatore ammetteva che le emittenti o le reti locali potessero coprire anche il territorio di bacini di utenza limitrofi limitatamente ad una porzione non superiore al 30 per cento del territorio di questi ultimi. L’articolo 19 al c. 2 disponeva che “Le concessioni per la radiodiffusione sonora in ambito locale rilasciate al medesimo soggetto non possono essere in numero superiore a una all’interno di ciascun bacino di utenza e a sette complessivamente anche per bacini contigui, purché nel loro insieme comprendano una popolazione non superiore a 10 milioni di abitanti; è consentita la programmazione anche unificata sino all’intero arco della giornata”. Un nuovo passo avanti, quindi, nella definizione dell’ambito territoriale potenzialmente servibile da parte di un’emittente locale: al principio geografico in base al quale i bacini potevano comprendere più province (ed apparentemente non eccedere dall’ambito regionale) si aggiungeva quello demografico, determinato dal vincolo di non superamento di dieci milioni di “teste illuminate”, per dirla in gergo mediatico. La combinazione del c. 10 dell’art. 3 e del c. 2 dell’art. 19 della L. 223/1990 permetteva quindi di definire, nelle more dell’attuazione del P.N.A.F. che avrebbe fissato ed assegnato i bacini, come “emittente locale” quella stazione che avesse servito una popolazione non superiore ai 10 milioni di abitanti. Allo stesso tempo, il c. 11 dell’art. 3 statuiva che era considerata emittente nazionale quella che avesse garantito un’illuminazione non inferiore al 60% del territorio nazionale. I parametri di valutazione ed individuazione degli ambiti diffusivi erano in tal modo fissati nell’ordinamento giuridico. La palla, quindi, passava ai tecnici ministeriali per la definizione dell’agognato P.N.A.F. (M.L. per NL)

estratto da: M. Lualdi – “Il concetto giuridico di ambito locale nel sistema radiofonico italiano alla luce dell’evoluzione tecnologica” – Planet Editrice – Legnano (Mi) – 2007. Qui per il download integrale e gratuito.

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